中国国家公园体制建设报告_苏杨，张玉钧，石金莲主编_9787520158961

本书从中国的实际国情出发，通过系统分析和研究比较，旨在让政府和社会各界明晰我国国家公园体制，解决我国遗产地多头管理的问题，让政府相关部门明晰国家公园的宗旨及管理体制，让社会各界明晰国家公园的功能及意义。以此为目标，本书分为三部分，理论部分是中国遗产地管理体制的现状梳理及剖析，经验部分是具有代表性的世界各国和地区国家公园体制研究分析，实践部分是中国国家公园体制建设的方式结果及针对具体一处遗产地的应用。

前言　美丽中国系于自然保护地党的十八大报告提出“建设美丽中国”，党的十九大报告进一步指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计……建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献。”美丽中国必然是天蓝地绿水清的中国，但仅仅是人居环境的天蓝水碧——这是世界所有国家的统一标准，并不具有中国特征，也难以体现我们这片承载着五千年文明的国土同时还是世界12个“生物多样性巨丰”（mega-biodiversity）国家的美丽。而且，人居环境的改善有高度的可复制性和可恢复性，并非中国的特色美丽。以国家公园为主体的自然保护地，才是美丽中国的重要象征，在世界独一无二、在中国不可替代。而且，中国的自然保护地中的多数，承载着悠久的自然保护史、人与自然和谐相处的生产生活方式，并有依托名山大川的文化活动作为底蕴，自然美和文化美兼具。一　中国的自然保护地得天独厚并有文化基础和建设基准美丽中国的精华主要体现在自然保护地，自然保护地集中体现了中国的自然环境优势。与许多人的直观感觉不同，中国的自然环境远远优于任何一个欧美发达国家：中国的地貌类型和海域特征多样，形成了复杂的自然生态系统，孕育了丰富的生物多样性。这些地貌和生态资源分布于中国不同的地理区位，呈现各具特色的自然风貌：①中国几乎具备了陆地生态系统的所有类型，包括森林、灌丛、草原和稀树草原、草甸、荒漠、高山冻原等。由于不同的气候、土壤等条件，又进一步分为各种亚类型约600种。众多的生态系统类型与众多的地貌结合，构成了中国高度多样化的自然风景。②中国位列世界12个“生物多样性巨丰”国家之列且是其中唯一的非热带国家，是东亚动物区系中最为独特的区域，拥有大量的孑遗和特有物种：拥有高等植物30000余种（其中约50%为中国特有种），脊椎动物6347种，分别占世界总种数的10%和14%；植物种数略次于马来西亚和巴西，居世界第三位。③中国也是享誉世界的文明古国，各族人民在经济社会发展的过程中，不仅逐渐形成了“天人合一”的自然保护思想，成就了“山水林田湖草人”的生命共同体，支撑了自然遗产和文化遗产伴生、自然文化遗产互促式保护的美丽中国。不同特色的自然基础孕育出各自不同的地域文化，从东部传统农业文化区到西南少数民族农业文化区，从沙漠游牧文化区到青藏高原游牧文化区，它们共同构成了多姿多彩的中国生态文化，在此基础上形成了不同类型的风景资源。这其中，不仅有“天下名山僧占多”的名山和“浪花淘尽英雄”的大川，也有“村规民约风水林”，还有“山高水长梯田多”的各种文化景观。而只占国土面积近1/5的自然保护地，就把全面、多样、复杂、自然人文交相辉映的美丽中国基本展现出来。能体现并延续这样的美丽中国，除了自然条件，还因为中国的自然保护史和价值观。深远厚重的自然保护史是中国自然保护地的文化基础。自然保护地，在中国有悠久的自然保护思想作为支撑。自春秋时期的祭祀封禅开始，至汉代已经形成的以五岳五镇为骨架的名山体系，到魏晋南北朝时期的畅神，再到宋代逐步进行自然山水建设的实践，众多伟大的自然思想家在欣赏自然、感知自然、保护自然等方面积淀了宝贵的中国传统自然资源保护管理理论。发展至今，结合国际上对自然保护的科学共识，中国已建立了大量的针对不同生态系统和自然资源类型的保护地。其中的自然保护地犹如一颗颗璀璨的珍珠，镶嵌于中国壮美的山水格局中。国家通过实施科学且缜密的管理措施，将这些“珍珠”永久保存，让美丽中国永放光彩，为后代提供公平的享用机会，为国家的可持续发展做出贡献。建设美丽中国，就是留住这些名山大川、留住这些鸟语花香、留住这些天人和谐，这是保护山水格局、保护生态系统、保护野生生物的“初心”。一脉相承的价值观是自然保护地体系的建设基准。自然保护地展现了中国最深厚的土地资源家底和传统文化特色，是资源最珍奇或景观最典型的珍贵区域，代表着一个国家最精华的自然与精神，承载着千年古国传承下来的自然观与价值观。同时，自然保护地也是国民最值得骄傲和自豪的地方。在这里，人们可以逃离纷繁嘈杂的城市，回归真正的人类精神家园，因大自然的力量而敬畏自然、因大自然的和蔼而热爱自然、因大自然的脆弱而保护自然。一个国家的自然保护地只有得到全民的认可和热爱，才能真正发挥它的作用。因此，构建合理可行的保护地体系和体制，尤其是国家公园体制，将对国家形象的树立、国民身份的认同、国家共同意识和民族凝聚力的提升起到重大作用，并为实现公共资源的有效保护和公众永续享用的终极目标提供重要途径。二　国家公园体制支撑的自然保护地体系是美丽中国的保障中国的自然保护地体系尚未真正成形，目前有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等十多种管理类型。在国家层面，出台了《环境保护法》《森林法》等相关法律和《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规，制定了《森林公园管理办法》《湿地保护管理规定》等规章和规范性文件，还公布了《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》等。这些管理依据与多部门的管理机构，一起构成了中国的自然保护地管理框架。只是这个框架还没有体系化，也没有全面有力的体制支撑，这使得在中国划定的自然保护地占国土面积已经接近20%的情况下，美丽中国仍然没有得到全面有力的保障。所幸，过去近五年间，以国家公园体制建设为抓手，自然保护地的体制保障一直在增强：在大力推进生态文明建设、努力建设美丽中国的新形势下，为了探索更加科学、更加高效的自然保护地治理路径，2013年党的十八届三中全会首次提出“坚定不移实施主体功能区制度,建立国家公园体制”，预示着要从国土空间层面对现有自然保护地进行系统梳理并提供体制支撑。2015年1月，国家发展改革委等13个部委联合发布了《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《试点方案》），确定了北京等9个国家公园体制试点省份（省级行政区）和试点区，要求每个试点省份选取1个区域开展试点。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《生态文明总体方案》）进一步强调，“建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和可持续续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实行更加严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。2016年1月26日，习近平总书记在中央财经小组第十二次会议上提出，“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。要研究制定国土空间开发保护的总体性法律，更有针对性地制定或修订有关法律法规”。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《“十三五”规划纲要》）中提出到2020年的发展目标：“加大禁止开发区域保护力度”，“建立国家公园体制，整合设立一批国家公园”，“强化自然保护区建设和管理，加大典型生态系统、物种、基因和景观多样性保护力度”。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）。《总体方案》确认国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域，第一次系统给出“国家公园体制”的各项内容。2017年10月，党的十九大报告中提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，既是对过去国家公园体制试点成果的肯定，也为今后自然保护地体系的全面改革指明了方向。2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》提出，“组建自然资源部，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，由自然资源部管理”。随后自然资源部、国家林业和草原局（以下简称国家林草局）“三定方案”出台，明确了国家公园主管部门的权责，初步形成了国家公园管理的工作格局：自然资源部下属的国家公园管理局统一行使国家公园的管理职责。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（以下简称《自然保护地意见》）等文件，提出要构建国家公园、自然保护区、自然公园三大类的“两园一区”的自然保护地新分类系统，对各类自然保护地要实行全过程统一管理，统一监测评估、统一执法、统一考核，实行两级审批、分级管理的体制。中央层面强有力的指导和配套政策对中国自然保护事业、保护地治理及国家公园体制建设给予了积极引导，也提出严格要求。社会各方对该领域的关注也更加聚焦：中国的国家公园是在借鉴国际经验基础上，以中央改革精神为目标导向，以解决自然保护地保护利用矛盾等为问题导向，在生态文明制度方面自上而下的积极探索。过去近五年，国家公园体制试点一直是生态文明体制建设的排头兵。自上而下看，国家公园体制试点，针对原保护地体系“权、钱”相关体制的关键问题，在建立统一事权、分级管理体制上有了进展，初步完成了党的十八届三中全会提出的统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的改革任务；自下而上看，各试点区基本完成了空间整合和机构整合，在缓解保护区保护和社区发展矛盾、推动社会公益活动、开展生态旅游项目、吸纳社会绿色融资、挖掘生态产品价值等方面取得了一定的成效，完善了自然资源资产管理制度，通过制度设计引导自然资源价值化的实现，发挥其资产属性。这种改革思路，一方面促进了统一、规范、高效的管理和保护为主、全民公益目标的实现；另一方面探索国有自然资源资产隐藏的公共财富，将对中国生态经济的高质量发展起到难以估量的作用。过去五年间，中国政府在国家公园体制改革中不断摸索、调整，已逐渐形成符合中国国情、具有中国特色的自然保护地体系发展道路：自然保护地以国家公园为主体、以国家公园体制为保障。因此，我们也将其作为这本“国家公园蓝皮书”的年度主题。可以期待在不久的将来，“布局合理、分类科学、定位明确、保护有力、管理有效的具有中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系”初露端倪，中国也因此真正成为有国情特色、有体制保障的美丽中国。三　2020年后我们将携手进入美丽中国新时代符合中国国情、具有中国特色的自然保护地体系发展道路，即将迎来一个新的时间节点，这是习近平生态文明思想与美丽中国目标共同作用的结果：习近平新时代中国特色社会主义思想完整地阐释了生态文明，中国的发展方式全面从工业文明升级到生态文明之时，就是中华民族完成伟大复兴之时：引领了全球的文明形态，就恢复了中华民族的千年荣光。既往提到这一点，许多人觉得是一个漫漫无期的目标，现在这个目标却可望又可即：不仅是2020年全面建成小康社会，更是党的十九大报告中明确提出全面小康后下一个阶段的目标，即“到2035年,生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现”。就要完成17年前党的十六大报告提出的全面小康目标，又提出了16年后的美丽中国目标，现在正是承前启后之时，所以如果仅就笔者的个人感受而言，我们正处于通往美丽中国目标的起跑线上。这个过程不是一蹴而就的：这既意味着美丽是努力出来的，也意味着这个过程是渐变的。而作为“美丽中国的重要象征”的自然保护地，当然应该作为优先着力点，也应该作为美丽的先发代表。2020年产生的第一批国家公园，更是先发的先发代表。对美丽中国建设来说，2020年将进入新时代。这一点，实际上是和国际共识合拍的。2015年6月5日（世界环境日），联合国发布了《新的征程和行动——面向2030》（Transforming Our World by 2030： A New Agenda for Global Action），此报告是在2015年联合国首脑会议的成果文件基础上，对2015年后全球发展的一次展望和规划，其中从三个关键维度（经济、社会和环境）提出了17个目标和169个子目标来指导发展，其中第15个目标即“保护陆地生态系统，防治沙漠化和土地退化，保护生物多样性”。以这个共识为基础的机制，有可能在2020年形成未来十年的一种全球治理局面——2020年在中国召开的以“生态文明：共建地球生命共同体”为主题的联合国《生物多样性公约》COP15大会，将形成以生物多样性保护和惠益分享为依托的全球治理机制未来十年的新规则，这是人类命运共同体的重要体现平台。而事实上已经成为全球发展龙头的中国，以国家公园体制建设为抓手建设美丽中国、保护生物多样性，无疑是走进这个新时代的最佳实践。言表及此，已是2019年9月30日的深夜，中华人民共和国成立即将70周年。正如亚洲几个国家举办奥运会分别标志着这些国家走向现代化，2020年产生的中国国家公园，作为美丽中国的重要象征，也应该标志着中国美丽开始全面起来，“国家公园蓝皮书”就是美丽中国的过程记录：这第一本“国家公园蓝皮书”，是对这个过程的起点“打卡”，是对中国国家公园事业的致敬。在这样的时代，以研究和写作“国家公园蓝皮书”丛书的方式参与到创建中国国家公园这样的事业中，我们不得不感慨身处盛世的幸运和携手建设的共振。当然，这样一本大部头的研究成果（其实，第二本“国家公园蓝皮书”也已有雏形），必然是团队之力，这远非本书封面所列编著者能体现出来的。参与本书相关研究、写作及出版工作的，除了主要写作人员名单中的诸位，还有若干学者和一线工作者，他们在过去两年间的工作，包括数据收集、资料整理、现场调研、数据分析、地图绘制作以及附件写作、初稿修改等，还包括第二本“国家公园蓝皮书”的前期调研、资料搜集、问卷整理和重点区域遥感图像信息提取分析工作，他们是：中国环境科学研究院朱彦鹏，中国社会科学院金成武、王罗汉、王颖婕、李芳、赵静、孔大鹏、赵蕊、程源、林彩斌，中国人口与发展研究中心李月，南开大学朱荟，北京联合大学刘洁，首都经贸大学肖周燕，北京师范大学程红光、崔祥芬，北京林业大学魏钰，海南大学杜彦君、刘辉、冯源、张贝贝、陈少莲、黄翔、周铜磊，湖北经济学院邓毅、高燕、蒋昕，中国自然资源经济研究院周璞，北京智多宝咨询公司黄文靖，吉林临江市林业局王洪波、孟凡筠，陈可，社会科学文献出版社韩莹莹，商务印书馆李娟。管理世界杂志社的王宇飞、王茜以及既往两年的实习生胡艺馨、官玉婷、金萌萌、杨濠骏、黄斌斌、褚梦真、贾晰茹、陈中南、李宜博、胡广文、陆绍凯、彭林林、杨斓等，作为本书主编的团队成员，自然也“不可避免”（其实是兴之所至后的心之所安？）地参与了这项工作。在本书相关研究形成初步成果和本书初稿、征求意见稿等形成以后，国务院发展研究中心研究员林家彬，全国人大环资委法案室副主任王凤春，黄山风景区管委会经济发展局副局长张阳志及旅游办张春梅，中景信旅游投资开发集团副总经理张树民，山东大学王亚民教授，国家海洋局第三研究所雷刚研究员，中国科学院植物研究所马克平研究员、任海保研究员，武汉大学秦天宝教授，北华航天工业学院何跃君副教授，浙江大学丁平教授，浙江工商大学张海霞副教授，0浙江省委党校卢宁副教授，南海热带海洋研究所所长陈宏，深圳市宝安区水产科学研究所佘忠明，云南省林业和草原科学院院长钟明川、中华环保基金会副秘书长房志等专家对本书进行了技术把关，贵州广播电视大学雷玉珍、贵州师范学院谢炳禄和环境保护杂志社罗敏、中国经济时报社王小霞等先后进行了文字校阅工作。全书的出版工作仍然像我们团队的其他工作一样，还得到以下管理机构官员的支持：住房和城乡建设部总工程师李如生，国家发改委社会司副司长彭福伟、副处长袁淏，国家林草局总经济师杨超，原国家林业局保护司司长张希武，国家林草局自然保护地司处长安丽丹、罗颖，国家文物局督察司司长陈培军，生态环境部自然生态保护司处长井欣，三江源国家公园管理局原局长（现任青海省林业和草原局局长兼祁连山国家公园青海省管理局局长）李晓南、副局长田俊量，南山国家公园管理局副局长苏海，浙江省林业局自然保护地管理处处长吾中良，贵州省林业局野生动物和森林植物管理站站长冉景丞，浙江开化县常务副县长余建华，钱江源国家公园管理局常务副局长汪长林，浙江开化县发改局局长余永建，浙江仙居县发改局局长潘智文，武夷山国家公园管理局局长林雅秋、常务副局长林贵民，神农架国家公园管理局常务副局长王文华，法国开发署驻华代表处高级项目经理金筱霆，美国国家公园管理局汪昌极（Carl Wang）等，在此并致谢意，也希望大家共同努力，能使今后五年连续出版的“国家公园蓝皮书”逐渐拓出国家公园蓝图的轮廓。最后，在这本名有“国家”二字的书即将出版的时刻，和大家一起共祝国家生日快乐、国家公园“生日”早来。苏杨　张玉钧 2019年国庆节前夜于北京

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