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政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究 
定 价：75 元 丛书名：产业与区域经济法治研究丛书
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《政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究》以“基本理论是立法依据，制度设计是立法内容，模式选择是立法技巧”为逻辑，立足于我国PPP亟须立法的关键性问题，以科学的事前规划、完善的过程监管、合理的利益分配和公平的风险分担为目标，本着重点突出、结构简洁的立场，以政府与社会资本合作（PPP）的基本理论、法律实践和法律冲突等基本问题为研究核心，沿着“法律制度建设”和“立法方法与技巧”两条基本思路，通过对域外PPP立法体系、立法模式、法律文本、制度设计的全面把握，结合我国目前PPP立法现状，提出以统一立法为基础，相关法律、法规、规章相结合的立法模式选择，对我国政府与社会资本合作（PPP）模式立法进行实证考察和制度建构，并提出相应立法建议，完成“如何立法”的研究目的。
自序
党的十八届三中全会确立全面深化改革的发展战略，以处理政府与市场关系为核心，发挥市场在资源配置中的决定性作用，大幅减少政府对资源的直接配置，依托市场和竞争规则实现资源配置效益最大化和效率最优化。随着社会经济不断发展进步，公共服务需求和发展追求日新月异，提升公共服务供给效率和水平迫在眉睫，打破公共服务政府单一的供给格局，推进供给侧结构性改革是公共服务改革的必由之路。政府与社会资本合作（PublicPrivatePartnership,PPP）模式是公共服务供给侧结构性改革的创新性路径，它在拓宽公共服务融资渠道、吸引社会资本参与基础设施与公共服务投资建设、缓解政府公共财政压力的同时，也在加速政府职能转换，推进公共服务供给方式的市场化转变。政府与社会资本在公共服务领域的广泛合作，意味着公共服务资源市场化配置的号角全面吹响，公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入的新型供给制将成为现实，竞争、规则、效率和监管也将成为公共服务活动的新常态。
公共服务供给侧结构性改革直接关系民生福祉保障、公共利益安全和社会秩序稳定，传统的政府主导、政策支持的“先行先试”发展路径不足以引导和完成这一特殊的社会变革。以PPP模式为改革的重要抓手和市场化配置的基本方法，需要政府具有“壮士断腕”的决心，以非凡的勇气和魄力，摒弃公共服务资源垄断配置特权，斩断与各公共部门、企业间的利益关联，以真诚、平等的姿态，秉承契约精神与社会资本展开合作，需要以法治政府的现代治理理念约束权力、规范合作行为。只有这样，社会资本才能积极响应并参与公共服务领域的改革，才能在追求合理回报的同时兼顾公共利益，才能奉献社会，实现自己的社会责任。因此，政府与社会资本在公共服务领域的合作，需要以法律为载体的顶层设计和制度供给，以法律的权威约束权力，平衡利益，保障公共利益安全和改革成果的实现。
自2013年党的十八届三中全会做出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的决定之后，PPP上升到国家经济政策的高度,PPP发展进入快车道。国务院办公厅、发改委、财政部等职能部门密集出台各类PPP法规、政策性文件多达百余项。但这些政策性、规范性文件尚存在层次低、权威不足、缺乏系统性等问题。不同部委颁发的规范性文件间隔时间短、频率快令人目不暇接，导致PPP实践中的无所适从。
选择以“政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究”为题，展开PPP模式立法理论与法律实践的研究，源于我们对公共服务领域市场化改革法律问题的兴趣和关注。2014年5月，我们向国家社会科学规划办公室提出“政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究”重大项目立项的建议并被采纳，入选为2015年年度国家社科基金重大项目课题指南，由此展开了长达一年的课题论证准备，并于2015年8月完成20万字投标书的课题论证。结果虽然有些遗憾，但我们不忘初心，组建PPP研讨团队，坚持收集、整理各种资料，调查实践案例，参与各种政府或企业家举办的座谈会，尽可能了解PPP模式推广与运用中存在的理论与实践问题并持续组织研讨，最终形成了《政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究》这一学术成果。尽管它在结构安排尚需进一步推敲，观点尚需进一步斟酌，论证方法也需进一步完善，但它毕竟是国内法学领域为数不多的以“政府与社会资本合作（PPP）模式立法”为研究对象的作品。抛砖引玉，期望理论界尤其是法学界专家学者能对PPP这一社会热点有更深入、集中的关注和法律思考。
本书以我国PPP模式运行为背景，从立法视角探讨PPP模式运行机理、制度设计和立法技术，总体上解决PPP模式“为什么要立法？哪些问题需要重点立法以及怎么立法”的问题。本书的写作体例以2015年提交的《国家社科基金重大项目投标书》为基础，并经反复调整与修改。《国家社科基金重大项目投标书》的论证是一个呕心沥血的过程，两个月的漫漫长夏正值假期，这场战斗搅乱了生活的安宁和秩序，家人、学术友人、学生弟子为此付出了时间与精力。感谢顾功耘教授的无私提携和帮助、感谢科研处童潇教授为搭建项目团队不辞辛苦地奔忙沟通，感谢各学科带头人毫无保留的学术支持，感谢许多同学对观点讨论、结构修饰和资料收集的积极参与。除绪论外，全书共九章，陈婉玲教授撰写第一章至第五章（约25万字），汤玉枢教授撰写第六章至第九章（约20万字），全书由陈婉玲教授负责统稿。写作中，参阅了国内外许多学者关于PPP方面的著述，曹书、陈学辉、李蓓等同学分别参与了部分章节的资料整理和初稿撰写工作，女儿为全书的校正付出了大量的心血，特此一并致谢。
因健康原因，本书撰写计划时断时续，呈现出来的成果也不尽人意。自立项至交付出版历经两年有余，感谢法律出版社陈妮女士及其同人对本书的付印所做的一切努力！
行成于思而毁于随，愿风起云涌的PPP热潮中有更多法律人的理性思考！
陈婉玲汤玉枢
2017年7月31日
作者简介
陈婉玲，华东政法大学教授、博士研究生导师，产业与区域经济法制研究中心主任，主要从事经济法基础理论、产业法与PPP法治教学与研究。
汤玉枢，上海政法学院教授、硕士研究生导师，主要从事商法学与经济法学教学与研究。
绪论
一、国内外研究状况、研究成果和评价
（一）PPP模式基本范畴的研究现状、成果和评价
（二）PPP模式立法理论的研究现状、成果与评价
（三）PPP模式准入制度的研究现状、成果与评价
（四）PPP模式中公私利益协调研究现状、成果与评价
（五）PPP模式风险分担与救济研究现状、成果与评价
（六）PPP模式多层次监管机制立法研究现状、成果与评价
（七）PPP模式法律制度的冲突与衔接研究现状、成果与评价
二、学术价值、应用价值和社会意义
（一）国内外研究存在的局限性
（二）现行PPP模式立法无法达成规范和促进PPP事业健康发展的目标
（三）PPP模式立法研究的应用价值
（四）PPP模式立法研究的社会意义
三、主要内容与研究框架
（一）总体问题：PPP模式立法现状（为什么要立法）
（二）PPP模式立法研究框架
（三）研究的预期目标
四、研究思路、研究视角和研究路径
（一）研究思路
（二）研究视角
（三）研究路径和技术路线
五、研究的重点、难点与创新
（一）PPP模式法律关系和交易结构梳理问题
（二）以公共利益安全为导向的PPP模式效率控制问题
（三）以角色转换和权力清单为手段的PPP模式政府职能与契约责任边界问题
（四）以合同效力为基础的PPP模式契约结构与性质问题
（五）PPP模式下消费者利益与契约精神冲突的化解问题
（六）PPP模式多层次监管机制问题
第一章PPP模式的源流、本质与价值
一、起源及运用：从发达国家到新兴经济体
二、宽泛而开放的定义及适用范围
（一）不同的表述与实践
（二）PPP模式基本概念要素
（三）PPP适用领域：以公共服务为视角
三、PPP模式：一场公共服务供给模式的变革
（一）一种事实：公共服务市场化比传统官僚制更具效率性
（二）一种推动：消费者主权催生低成本享受高服务诉求
（三）一种变革：公共服务制度安排与生产经营相分离的配置方式
（四）一种形态：公私部门共同承担责任和义务的混合所有制
第二章PPP模式运作机理及其交易结构
一、我国PPP模式类型化及其政策依据
（一）用户付费特许经营型PPP模式（简称特许经营型PPP模式）
（二）政府付费购买服务型PPP模式（简称购买服务型PPP模式）
（三）股权合作型PPP模式
二、特许经营型PPP模式运作机理与交易结构
（一）特许经营型PPP模式的运作机理
（二）特许经营协议
（三）特许经营PPP项目的投融资结构
（四）特许经营PPP项目的风险分担与回报机制
三、政府购买型PPP模式运作机理与交易结构
（一）PPP项目政府采购一般流程
（二）竞争性磋商采购方式与流程
（三）政府购买型PPP模式交易结构的法律分析
四、股权合作型PPP模式运作机理与交易模式
（一）股权合作型PPP项目公司的设立
（二）股权合作型PPP项目公司的法律地位
（三）股权合作型PPP项目公司的治理
第三章PPP模式主体关系与利益协调
一、PPP模式利益关系类型与互动
（一）PPP模式中利益关系的具体表现
（二）PPP模式利益关系类型化
二、PPP模式利益关系的冲突
（一）利益竞合关系：公益与私益的博弈
（二）利益互补关系：契约关系与非契约关系的冲突
（三）利益共生关系：以项目公司为核心之利益结构双重属性的矛盾
三、PPP利益协调机制的框架设计
（一）制度激励与保障机制
（二）契约约束与非契约补充机制
（三）自我控制机制
四、公共利益：PPP模式运行的最高利益考量
（一）以公共利益价值目标为中心的制度安排
（二）社会资本投资回报与公共利益目标的协调
（三）树立以公共利益为核心的PPP监管理念
第四章PPP模式的项目融资及其实现路径
一、PPP项目融资类型化及其考量原则
（一）PPP项目融资类型化
（二）PPP模式的多元价值与核心价值
（三）PPP项目的风险配置原则
二、PPP项目公司资本金结构及政府控制权
三、PPP项目政府担保制度
（一）PPP项目政府担保存在的法律问题
（二）PPP项目政府担保制度的域外经验
（三）PPP项目政府担保制度的完善
四、PPP项目资产设立的担保物权制度
（一）项目资产设立担保物权存在的问题
（二）项目资产设立担保物权的域外经验
（三）项目资产设立担保物权相关制度的完善
五、PPP项目再融资制度
（一）PPP项目再融资存在的法律问题
（二）PPP项目再融资的域外经验
（三）PPP项目再融资制度的完善
六、PPP项目投资退出机制
第五章PPP模式政府角色与监管再造
一、PPP模式政府基本角色
（一）决策者：做好政策准备和规划方案
（二）合作者：以契约精神塑造政府行为
（三）监管者：以公权介入利益冲突
二、PPP模式推广与运用中的政府责任
（一）PPP价值：以公共利益为最高利益考量
（二）PPP立法：法律框架及其冲突的协调
（三）PPP契约：政府责任和权利保留
三、监管再造：政府PPP决策、实施与监管职能的分离
（一）混合产业组织：PPP模式监管客体的变革
（二）监管独立：政府PPP项目决策、实施与监管职能的分离
（三）“政监分离”下PPP独立监管框架设计
四、PPP核心监管：价格、质量与普遍服务控制
（一）价格规制
（二）安全与服务质量控制
（三）普遍服务
第六章PPP模式的理念创新与制度突破
一、PPP模式的核心是合作治理
（一）合作治理以差异性的多元主体平等共存为前提
（二）合作治理的灵活性需要制度约束与保障
（三）同意、包容与信任构成PPP合作治理的核心内容
二、PPP模式对传统公共服务供给制度的变革
（一）打破公共服务政府垄断格局
（二）引入市场竞争机制
（三）公共服务混合所有制的生成
（四）创新融资模式
三、PPP模式变革对传统观念的冲击与修正
（一）PPP模式公共利益优先对社会资本逐利性的抑制
（二）PPP项目不确定性与契约柔性化制度诉求
（三）PPP模式创新呼唤灵活的立法技巧
第七章PPP模式与现行法的冲突和衔接
一、特许经营型PPP模式与特许经营相关法
（一）特许经营型PPP模式应排除适用行政许可法
（二）特许经营型PPP模式应排除适用《市政公用事业特许经营管理办法》
（三）特许经营型PPP协议是一种合作契约，应排除行政契约定性的干扰
（四）PPP模式下政府特许经营规范矛盾的排除
二、政府购买型PPP模式与政府采购相关法
（一）政府购买型PPP模式是一种公共服务供给方式，与政府购买服务具有不同的内涵、外延
（二）《政府采购法》对PPP模式的适用和有条件的剔除
（三）政府购买型PPP模式的特别条件和《政府采购法》部分条款的剔除
三、PPP模式与合同法的衔接与完善
（一）竞争性谈判的导入
（二）契约自由精神的限制
（三）竞争性磋商的辩证
第八章PPP模式的域外法律实践
一、英国以《公共合同法》为中心的PFI/PPP法律体系
（一）英国以《公共合同法》为中心的PFI/PPP法律框架
（二）英国《公共合同法》确定的招投标程序
（三）英国《公共合同法》与竞争性谈判制度
二、美国联邦PPP专门法统御各种PPP模式应用
（一）美国PPP立法：联邦法与州法并行的法律框架
（二）美国PPP模式立法的冲突与协调
（三）美国PPP模式立法的主要内容
三、德国《公私合作制促进法》制度创新
（一）德国PPP模式的框架立法
（二）德国PPP立法的关键要素
四、韩国“齿轮传动结构”式PPP模式法律框架
（一）韩国PPP立法的“齿轮传动结构”
（二）韩国《基本计划》彰显的PPP法主要内容
（三）公共招标与企业自提PPP项目的实施流程
第九章PPP模式立法资源的整合与架构
一、PPP域外立法资源类型化
（一）PPP模式立法类型化的理论依据
（二）PPP模式立法中的福利政策与法律
（三）福利社会的分类对PPP模式立法类型化的影响
二、PPP模式在我国台湾地区的“立法”实践
（一）台湾当局鼓励民间参与公共建设的“立法”进程
（二）我国台湾地区民间参与公共建设的法律框架
（三）我国台湾地区“促参法”鼓励民间参与的优惠措施
（四）我国台湾地区PPP模式的实践经验
三、以多元利益均衡为核心的PPP立法的基本结构
（一）PPP模式利益关系调适的立法宗旨
（二）PPP模式利益关系协调的制度建设
（三）PPP模式利益均衡的立法完善
四、PPP基本法的立法思路与原则
（一）PPP模式的立法选择
（二）我国PPP模式既有立法资源的整理
（三）PPP基本法的立法方向
（四）PPP模式基本法的立法原则
附录PPP模式法律、法规及规范性文件目录
参考书目
病中书事（代后记）
我国现行涉及PPP的法律、法规和政府规范性文件庞杂、混乱，以部委规章、规范性文件为主，呈现政策性强、“法”出多门的格局，权威不足、制度规范交叉重叠。我们收集了PPP模式法律、法规及规范性文件。
一、法律
1.《中华人民共和国招标投标法》
2.《中华人民共和国预算法》
3.《中华人民共和国政府采购法》
二、行政法规
1.《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令413号）
2.《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令613号）
3.《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令658号）
三、部门规章及规范性文件
1.《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令〔2004〕126号）
2.《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）
3.《关于鼓励和引导民间资本投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）
4.《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）
5.《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）
6.《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）
7.《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令〔2013〕74号）
8.《天然气基础设施建设与运营管理办法》（国发〔2014〕8号）
9.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
10.《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）
11.《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）
12.《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（发改基础〔2014〕981号）
13.《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）
14.《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》（财税〔2014〕55号）
15.《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）
16.《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令〔2014〕74号）
17.《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）
18.《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）
19.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）
20.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）
21.《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）
22.《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号）
23.《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（国办发〔2015〕37号）
24.《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2015〕26号）
25.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）
26.《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）
27.《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）
28.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展与改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令〔2015〕25号）
29.《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号）
30.《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）
31.《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）
32.《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础〔2015〕1610号）
33.《关于政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）
34.《关于进一步做好政府与社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）
35.《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号）
36.《关于印发“PPP物有所值评价指引”（试行）的通知》（财金〔2015〕167号）
37.《关于规范政府与社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）
38.《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）
39.《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）
40.《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》（交办财审〔2015〕192号）
41.《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）
42.《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》（发改办基础〔2016〕1818号）
43.《关于运用社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号）
44.《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号）
45.《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）
46.《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资〔2016〕2068号）
47.《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）
48.《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》（发改办基础〔2016〕2851号）
49.《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）
50.《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）
51.《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）
52.《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）
53.《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）
54.《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）
55.《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号）
56.《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）
57.《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）
58.《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（财金〔2016〕144号）
59.《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）
政府与社会资本合作（PublicPrivatePartnership，PPP）模式立法旨在推动全面深化公共服务领域改革和公共资源市场化配置，营造权利公平、机会公平、规则公平的投资环境，促进PPP模式健康发展。
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