国家治理与财税改革（中国改革新征途：体制改革与机制创新丛书）_冯俏彬著_9787010185781

财政是国家治理的基础与重要支柱，通过改变国家取钱、分钱、用钱的方式，就可以实质性地改变国家的治理模式。

本书从推进国家治理体系和治理能力现代化这一广阔的视角入手，既对财政如何在经济、行政、社会治理等方面发挥作用进行了阐述，也对创新财政基础理论、深化财税改革进行了论述。

全书立足高远、视野开阔、内容丰富，是从国家治理角度探析现代财政制度的一部力作。

前　言

自２０１３年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出财政是国家治理的基础和重要支柱以来，学界就展开了国家治理与财政改革关系的热烈讨论。借此书出版之际，在此谈谈我对这个问题的一些思考。

治理一词，本是个政治和公共管理学科中的概念。一般认为，所谓治理，是相对于自上而下的管理而言，体现的是多元、参与、协商、共治等内涵。多元是指主体，即除了政府，还应将企业、社会组织、公民等包含在内，且每一类中还应包括可能存在利益冲突、诉求各异的各方。参与是指所有主体都有平等参与那些与自己切身利益攸关的公共政策讨论的机会，当然参与的具体方式比如是直接参与还是代议要因具体情况而有所不同。协商是指对于利益诉求不完全一致，甚至可能存在严重冲突的各方，要在充分表达的基础上寻求最大公约数，其实质是现代政治中最精髓的两个字：妥协。共治是指所有主体通过共同参与达成对于公共事务的共同决定，并在这一过程中形成共同的价值观。可以看出，治理这个概念更多的是政治性的、社会性的，而非经济性的、技术性的。

长期以来，财政一直被认为主要是经济性的、技术性的。对于财政最一般的定义是：政府的收支活动。因此财政主要研究的是收、支、用、管，即税收、财政支出、预算管理以及中央与地方财政体制等一系列具体问题。研究方法也主要是经济性的，以前的研究主要偏定性，近年来定量研究、实证研究则大行其道。研究群体主要是经济学者，甚至从学科上看，财政也长期归于经济学之下的应用经济学科。一言以概之，既有财政是政府财政的代名词，通过收税、预算、会计、报表等一系列技术手段管理政府收支活动，财政活动一切基于政府、一切为了政府。

改革开放以来，随着我国经济社会发生的巨大变化，财政形态也处于嬗变之中（这在学术界常常冠以财政本质的相关研究）。１９９４年以前，财政理论中国家分配论一统天下。１９９４年以后，财政开启了公共财政之路，许多重要的财政管理举措如部门预算、政府采购、国库集中支付、收支两条线等在这一个时期陆续推出，一个与市场经济体制相适应的财政管理框架基本上构建成型。以２０１３年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，财政进入了一个新的历史时期，开始了由公共财政向现代财政的第二次蜕变。

与公共财政所强调的建设社会主义市场经济体制的大背景不同，建设现代财政的背景是国家治理体系和治理能力的现代化，既涉及经济体制改革，更涉及行政体制、社会管理体制、生态文明建设等治国理政的方方面面，内涵与外延都大得多。所以笔者认为，现代财政与公共财政最大的区别在于：公共财政语境下，财政主要关注的是公共支出占全部财政支出的比重，即财政支出中有多少钱花到了民生上、花到了老百姓身上。相对于国家分配论下的生产建设型财政，这显然是一种非常积极和重要的变化，但坦率地讲，中国的公共财政主要在于培养政府的公共民生自觉，仍然是一种自上而下的给予。相比较而言现代财政的内涵即使从来没有被准确表述过则是基于多元、参与、协商、共治的这一治理基础，既有自上而下，更有自下而上；既有政府自觉，更有公众主动参与以及整合不同意见的程序与机制。更重要的是，在这一过程形成了共同价值观和所有人同呼吸、共命运、休戚与共的命运共同体之感。

因此，现代财政除了继续保持财政之经济性、技术性这一面外，

更迫切的是要引进和加强其政治性、社会性的另一面。放眼当下，这一潮流正在形成过程之中。近年来，多名财政专家撰文强调财政的综合性与交叉性、关于财政学科属性的讨论也已成为财政学界最热的话题之一。国内公共管理、社会管理的专家学者也正积极加入财政研究的行列，为打开财政的政治性、社会性之门贡献了前所未见的视角与成果。

本书的编排在一定程度上体现了作者对这一潮流的响应。全书按

主题分为五个部分。第一部分的主题是创新财政基础理论，题目十分财政，但内容却力图体现治理。比如，第一篇文章即是关于政府、市场、志愿部门三者关系应从替代走向合作，而这正是治理的要义之一。第二篇关于权益伦理型公共产品的文章，也超越了从经济角度定义公共产品的学科局限，将集体选择的成分融入其中。私人产权与公共财政更是试图探讨经济、政治、财政形态三者之间的互动关系。

第二部分的主题是加强宏观经济管理。该部分文章所涉及的均是近年来国家重大经济话题，如深化供给侧结构性改革、大力发展新经济、化解产能严重过剩、加强生态文明建设等，虽然与财政密切关联，但具体内容也超出了一般意义上的财政范畴，反映了作者试图在更加宏大的视域中定位财政、研究财政的努力。

第三部分的主题是推进政府层级改革。前几年，财政学界对政府层级、省管县等问题的讨论非常热烈。这一部分中的内容在一定程度上继承了这一财政研究的传统，但不只站在财政的视角，而是对优化我国行政层级与行政区划、创新跨区域行政体制等直接关联甚至影响中央、地方财政体制、事权划分的深层次问题进行了探讨。

第四部分的主题是完善社会治理。这是近年来财政研究的一个新维度，迄今为止对此的开发远远不够。本部分中收进的几篇文章是从政府购买服务、政府如何支持社会组织的发展等角度进行的一个初步探索。

第五部分的主题是推进财政供给侧改革。相对而言，这一部分中收进的文章均是典型的财政研究主题，但力图体现最新、最近的形势。比如，面对美国税改压力，中国如何减税，如何理顺我国税、费、价租体系，农民工市民化的财政支出和消费税改革等，这些都是当前各界关心的热点话题。必须承认，以上从治理角度编排全书与其说是作者自觉而为的，不如说是被时代潮流和工作需要所推动的。自从我进入国家行政学院工作以来，这种推涌无处不在，所有的讲课与课题研究，都不可能就财政论财政，也不可能只关注技术细节而不问前途与方向。相反，我们必须从治国理政的要求出发，将财政置于国家发展、政府工作、社会需求的大时空背景下进行思考与研究。跳出财政看财政这一财政人梦寐以求的境界，就这样在无意中一点一滴地践行起来了。

总之，国家治理与财政改革是一个极其复杂的互动过程。一方面，财政必须在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中继续发挥革命军中马前卒的先锋作用，以财政改革带动和促进国家治理体系和治理能力的现代化。另一方面，没有国家治理体系和治理能力的形成和支持，财政改革要往前推进，也是难如登天。我国房地产税历经十年讨论，至今仍然处于胶着状态，就是对此最生动的说明。这表明，在现代社会，但凡涉及所有人的公共问题，仅以经济性、技术性的方法进行回应，很难找到解决出路。中国财政，正处于国家治理的转折点上！

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