企业职工养老保险基金收支平衡研究_金刚_9787520102353

本书主要进行了以下四个方面的研究：一是基于全国第六次人口普查数据对中国2015～2050年人口数据进行分析和预测；二是对实际缴费率、覆盖率、平均替代率的变动进行分析和预测；三是按照现行退休年龄规定对2015～2050年企业职工养老保险基金收支情况进行分析和预测；四是对延迟退休、名义账户制、财政补助等措施对企业职工养老保险基金收支影响效应进行估计。

前　　言

企业职工养老保险制度是中国社会养老保险制度体系中极为重要的组成部分，2014年参保人数超过3亿人，企业职工养老保险基金收支总规模超过4万亿元，其运行效果对中国社会养老保险整体绩效具有决定性的影响。从20世纪90年代至今，企业职工养老保险制度确立了统账结合的基本模式，覆盖范围不断扩大，养老保险基金收入与给付规模均实现大幅增长，这在中国经济体制改革与发展的过程中发挥了重要的作用。但是，我们也必须要看到，企业职工养老保险制度本身还不尽完善，例如，社会统筹层次较低、覆盖率有待提高、实际缴费率偏低等。同时，企业职工养老保险制度发展的客观环境也在发生着变化，例如，人口老龄化程度不断加深、经济增长速度有所放缓、就业结构与类型有所转变等。制度发展环境的变化和制度本身存在的一些问题对企业职工养老保险制度未来的发展提出了挑战，其中，养老保险基金收支平衡问题最为突出和迫切。
养老保险制度发展过程中可能遭遇的各种问题和困难，最终都表现为基金收支的失衡，只要养老保险制度能够实现基金收支的平衡，解决发展中的问题与困难就能具有更坚实的保障，确保养老保险制度有足够的支付能力是决定养老保险制度实现可持续健康发展的根本性问题。随着人口老龄化程度的加深，企业职工养老保险制度赡养率（以下简称制度赡养率）将明显提高，将给现收现付制模式下的统筹养老金支出带来巨大的压力，加之企业职工养老保险制度未决转轨成本的逐步显现以及实际缴费率、覆盖率、个人账户基金投资回报率等制度参数情况不甚理想等各种其他原因，企业职工养老保险基金支付压力已经开始显现，并且，随着人口老龄化高峰期的到来，基金收支可能出现较大的缺口，威胁企业职工养老保险制度的可持续性。
在人口老龄化高峰期到来之前，定期预测基金未来收支情况，对于企业职工养老保险制度的发展具有重要的基础性意义，这也是日本、美国等发达国家社会养老保险制度的通行做法。以基金收支情况为基础，通过各种制度参数的调整甚至制度模式的改革来确保养老保险基金平衡，是实现企业职工养老保险制度持续有效运行的重要保障。从中国的实际情况来看，对缴费率、覆盖率、替代率等各种制度参数的调整，实施延迟退休政策以及名义账户制转轨可能成为企业职工养老保险制度近期和中期改革的目标。在这种情况下，对各类制度参数发展现状、趋势，基金收支影响效应的分析，以及对延迟退休政策和名义账户制的模拟分析，对于企业职工养老保险制度的完善、改革与发展具有重要的现实意义，有助于我们深入了解企业职工养老保险制度的运行规律、发展趋势和各种改革措施可能具有的实际效果。基于上述分析，本书主要进行了以下四个方面的研究。
一是对中国2015～2050年人口数据进行预测。本书以全国第六次人口普查数据为基础，使用People软件，采用生命表技术，运用年龄移算方法，在对生育模式、出生性别比、死亡水平、人口迁移等参数进行假设的基础上，对全国分城乡、分性别、分年龄人口进行预测。预测结果显示，按照目前退休年龄，达到退休年龄人数与工作年龄人数之比将逐步上升，制度赡养率将从2015年的34%提高至2050年的93%，这意味着未来仅有大约1.1个工作人口负担1个退休人口的养老金。在企业职工养老保险制度替代率和缴费率等参数不发生变化的条件下，制度赡养率的提高可能会使现收现付制企业职工养老保险基金支付压力大幅增加，企业职工养老保险基金有可能面临着入不敷出的情况。
二是对覆盖率、实际缴费率、平均替代率进行分析和估计。覆盖率、实际缴费率和平均替代率是企业职工养老保险基金收支平衡的主要影响因素，从现实情况来看，这三个指标未来都存在一定的变化空间。第一，覆盖率的变化假设。全覆盖应保尽保是企业职工养老保险的发展目标，中国目前城镇就业人口占劳动人口的比例在85%左右，包括企业就业人员、个体工商户、灵活就业人员和机关事业单位工作人员。一方面，在就业率不变的条件下，假设城乡居民养老保险的覆盖率为15%，其主要覆盖非城镇就业人口；企业职工养老保险和机关事业单位工作人员养老保险覆盖率之和为85%。另一方面，根据近期财政供养人员数据和城镇人口数，假设机关事业单位工作人员占城镇20岁及以上人口的比例为10%并保持不变。在前述条件下，企业职工养老保险的目标覆盖率为75%。2012年，企业职工养老保险在缴费适龄人口中的覆盖率约为53.13%，在退休年龄人口中的覆盖率约为57.75%，我们将2015年作为测算基期，并假设其在工作人口和退休人口中的覆盖率均为60%。在此基础上，我们对企业职工养老保险的覆盖率做了两组假设。第一组假设：工作人口的覆盖率在2015年直接提高至75%的目标水平并一直保持至2050年，由于退休人口的覆盖率只能通过每年新达到退休年龄人口的覆盖率的提高而提高，我们逐年计算了各年新退休人口和退休人口的实际覆盖率。第二组假设：工作人口的覆盖率从2015年开始匀速提高至2050年的75%，我们也同时计算了在此情况下各年退休人口的实际覆盖率。第二，实际缴费率的变化假设。近年来，企业职工养老保险的实际缴费率仅在14%左右，远低于20%～28%的正常水平，并且有下降的趋势。目前，实际缴费率偏低主要是由中断缴费人员的存在及缴费工资较低引起的，随着中断缴费人员的减少及缴费工资管理力度的加大，未来实际缴费率的趋势应该是逐步提高至相对合理水平。我们对缴费率做了两组假设。第一组假设：假设实际缴费率匀速提高至2050年的15%，即假设实际缴费率与目前相比没有大的变化。第二组假设：假设实际缴费率匀速提高至2050年25%的合理水平，即假设没有中断缴费人员，基本上全部工资均被纳入缴费工资。因为我们测算的主要是现收现付统筹养老金的收支平衡，所以，我们进一步通过实际缴费系数分离出统筹养老金缴费率。第三，平均替代率的假设。目前，企业职工养老保险的实际平均替代率在45%左右，与企业职工养老保险社会化改革初期70%以上的平均替代率水平相比，出现了明显的下降。我国企业职工养老保险将平均替代率设计为缴费35年实现的平均替代率为59.2%，因此，我们对企业职工养老保险未来实际平均替代率做了两组假设。第一组假设：假设企业职工养老保险的平均替代率匀速提高至2050年的50%，即假设企业职工养老保险的平均替代率在目前水平基础上小幅提高。第二组假设：假设企业职工养老保险的平均替代率匀速提高至2050年的60%，即假设企业职工养老保险的平均替代率在目前水平上有15个百分点左右的涨幅。结合对企业职工养老保险的总平均替代率的两组假设及社会统筹养老金实际替代率的变化规律，我们进一步对社会统筹基金支出实现的平均替代率做出两组假设。第一组假设：在企业职工养老保险的平均替代率匀速提高至2050年的50%条件下，假设社会统筹基金2050年实现的平均替代率为30%或20%。第二组假设：在企业职工养老保险的平均替代率匀速提高至2050年的60%条件下，假设社会统筹基金2050年实现的平均替代率为35%或30%。在同一总平均替代率水平下，我们对社会统筹基金的平均替代率水平都做了高、低两种假设，原因是个人账户基金所能实现的平均替代率水平将由个人账户积累额决定。按照目前缴费35年平均替代率为59.2%的设计推算，社会统筹基金与个人账户基金将要实现的平均替代率之比大致为35∶25。由于《基本养老保险基金投资管理办法》已经出台，这会显著提高个人账户基金的投资收益水平，所以，个人账户基金的收益率有可能提高。
三是按照现行退休年龄对2015～2050年企业职工养老保险社会统筹基金收支情况进行预测。按照实际缴费率、覆盖率和平均替代率的假设，我们可以得到八类不同的可能组合，分别是高缴费率高覆盖率35%目标替代率、高缴费率高覆盖率30%目标替代率、高缴费率低覆盖率35%目标替代率、高缴费率低覆盖率30%目标替代率、低缴费率高覆盖率30%目标替代率、低缴费率高覆盖率25%目标替代率、低缴费率低覆盖率30%目标替代率和低缴费率低覆盖率25%目标替代率。按照上述八类不同假设条件组合，我们分别测算了各年的缴费人数、退休人数、缴费收入、基金支出额和基金结余或缺口等指标。测算结果显示，各种假设条件下均存在不同规模的企业职工养老保险基金缺口。在前述八种假设条件下，2015～2050年企业职工养老保险基金缺口现值之和的最大值和最小值分别为2015年，-1175804亿元、-497848亿元；2020年，-932119亿元、-389740亿元；2025年，-975547亿元、-414202亿元；2030年，-762555亿元、-335457亿元；2035年，-1319207亿元、-536688亿元；2040年，-1063754亿元、-441258亿元；2045年，-1124285亿元、-470617亿元；2050年，-901038亿元、-387221亿元。首先，覆盖率的提高对企业职工养老保险基金缺口的影响有别于传统观念，快速提高覆盖率并不一定会降低总的基金缺口规模，覆盖率对基金收支的影响效应要同时取决于实际缴费率与平均替代率的水平比较。我们认为，覆盖率的提高对企业职工养老保险基金缺口的影响，不能简单地被理解为覆盖率的提高一定有助于降低基金缺口规模。其原因是，覆盖率的提高最初一定是通过工作人口覆盖率的提高实现的，初始阶段工作人口覆盖率的提高确实会具有增加基金收入、降低基金缺口规模的效果，但工作人口覆盖率的提高会逐步造成退休人口覆盖率的相应提高；随着时间的推进，这可能会造成基金支出规模快速上升，并进一步扩大基金缺口规模。同时，覆盖率的提高对企业职工养老保险基金缺口的影响，还要取决于实际缴费率与平均替代率水平的比较，如果实际缴费率水平较高而平均替代率水平较低，那么覆盖率的提高可能具有降低养老基金缺口的效应；反之，如果实际缴费率水平较低而平均替代率水平较高，那么覆盖率的提高反而可能会提高基金缺口的规模。这意味着，如果将降低企业职工养老保险基金缺口作为政策目标，那么在覆盖率提高的同时，我们必须要有恰当的实际缴费率和平均替代率水平作为保证，否则，可能在覆盖率提高的条件下，企业职工养老保险基金缺口会增大。其次，在其他条件不变时，实际缴费率的提高会降低基金缺口的规模，而实际平均替代率的提高则会增大基金缺口的规模。这个结论符合直觉上的逻辑判断，实际缴费率的提高会提高基金收入水平，而实际平均替代率的提高会增加基金的支出规模，因此，在其他条件不变时，实际缴费率与基金缺口成反比，而平均替代率与基金缺口成正比。需要指出的是，企业职工养老保险给付水平的调整是通过社会统筹基金完成的，为了确保一定的替代率，社会统筹基金的给付实际上要同时取决于个人账户功能的发挥，即个人账户积累额的提高，会在一定程度上降低社会统筹基金的支付压力；同时，按照目前的待遇确定办法，社会统筹基金实际缴费率与平均替代率之间存在关联，实际缴费率的提高将直接造成社会统筹基金平均替代率水平的提高。因此，实际缴费率与平均替代率水平的调整，将是不同因素交互作用的过程，我们必须要充分考虑个人账户功能的发挥以及实际缴费率与平均替代率的联动机制。最后，工资增长率和利率水平也对社会统筹基金缺口造成影响。工资增长率对基金结余或缺口的规模具有正向效应，工资增长率不具有影响基金结余或缺口的作用，但在相同条件下，工资水平越高，企业职工养老保险基金结余或缺口的绝对规模越大。利率水平作为折现因子的决定因素，主要影响各年企业职工养老保险基金缺口的现值，较高的利率水平意味着企业职工养老保险基金的增值能力较强，因此，当前储存较少规模的资金即可弥补未来各年的基金缺口，反之，则需要较大规模的现期基金储备额。需要指出的是，本书测算的结果仅是企业职工养老保险基金征缴收入与给付的差额，尚未包含财政补助等其他收入。
四是延迟退休、名义账户制、财政补助等措施对企业职工养老保险基金收支影响效应的研究。第一，延迟退休政策效果的分析。在对延迟退休政策实施的合理起始点和目标退休年龄进行分析的基础上，我们设计了较快和较慢两种方案，按照不同的方案分别计算了退休人口数和工作人口数，并按照现行退休年龄测算时使用的八种假设条件，对两种方案下共十六种可能的企业职工养老保险社会统筹基金结余或缺口情况进行逐年测算。测算结果显示，两种延迟退休方案都可以在一定程度上缓解企业职工养老保险基金的收支压力。由于方案一的调整速度较快，其对于企业职工养老保险基金收支的影响效应更为显著。但是，两种延迟退休方案都无法完全消除各年可能出现的基金缺口，即使在延迟退休方案下，人口老龄化高峰期的企业职工养老保险基金仍然可能出现当年的收支缺口。第二，名义账户制转轨的效果分析。由于艾伦条件得以满足、隐性名义账户已经存在、企业职工养老保险基金支出压力较大等情况，名义账户制转轨具有一定的价值，我们按照统账结合制转向完全名义账户制的假设，对现行退休年龄和两种延迟退休方案下的名义账户制企业职工养老保险基金收支情况进行了逐年测算。测算结果显示，即使是在全账户延迟退休方案一的假设下，各年的企业职工养老保险基金缺口也无法完全消除，名义账户制也不具有从根本上消除未来企业职工养老保险基金缺口的能力。第三，对财政补助效果的分析。从2009年以来，财政补助占当年企业职工养老保险基金收入的比例为13.2%～14.9%，占当年征缴收入的比例约为20%，财政补助绝对规模从2009年的1538亿元提高至2014年的3309亿元。在各年财政补助规模占当年征缴收入比例为20%的假设条件下，按照现行退休年龄和两种延迟退休方案，我们进一步测算了各年企业职工养老保险基金的收支情况。从测算结果来看，尽管财政补助可以在一定程度上缓解企业职工养老保险基金的支付压力，特别是在延迟退休方案一的条件下，部分年份基金结余明显。但是，目前的财政补助力度依然无法完全解决各年的基金缺口问题。同时，因为财政补助并不是常态的企业职工养老基金收入，所以未来其还存在着一定的不确定性。另外，我们还对全国社会保障基金和国有资产充实企业职工养老保险基金进行了分析。
从研究结果来看，2015～2050年企业职工养老保险将面临较大的基金支出压力，即使是在实施延迟退休政策、名义账户制转轨和考虑财政补助的条件下，基金缺口也无法完全消除。通过提高实际缴费率、逐步提高覆盖率、审慎控制平均替代率等制度参数调整，有步骤地推行延迟退休政策、实施名义账户制转轨等制度改革、尽快实现企业职工养老保险基金全国统筹、发展壮大全国社会保障基金、利用国有资产充实企业职工养老保险基金、建立企业职工养老保险基金预测与预警机制等配套制度，可以在一定程度上降低人口老龄化高峰期的企业职工养老保险基金缺口规模，以保障企业职工养老保险制度的健康稳定持续运行。
企业职工养老保险制度涉及个人、企业、政府等多方主体，受到经济增长、社会发展、财政能力等不同因素的影响。企业职工养老保险基金收支的影响因素较多且复杂，同时企业职工养老保险制度目前仍在不断地调整与完善之中，其未来还存在一定的不确定性，因此，本书进行的仅是一个探索性的研究，还存在着许多不足。本人真诚地希望与同行交流，也希望通过本书的研究成果为中国社会养老保险制度的完善、社会保障制度的发展以及中国经济社会的进步贡献一份绵薄之力。

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