公共行政学史（公共管理创新系列教材）_何艳玲_9787300258904

公共行政学科是如何产生的？其知识演进有无清晰的阶段划分？不同阶段、纷繁复杂的不同代表性学派与理论之间具有怎样的关联？何艳玲教授的《公共行政学史》一书试图在零散且矛盾的公共行政理论丛林中，描绘出一幅具有内在价值和逻辑统一性的公共行政学说整体知识图景，从而较为深入、系统地回答上述问题。从学科史的角度出发，本书将公共行政学理论的演进分为起源、基石、初创、危机、分异、深化、反思、重组、解构等相互承继又层层递进的不同阶段，清晰且辩证地呈现了不同阶段诸多流派的论辩与交锋。
本书的重点不是阐述相关流派代表人物的具体观点，也不是对公共行政学说进行断代式的划分，而是系统而细致地梳理复杂的学科知识演进脉络及其逻辑。在纵深层面，本书旨在深化读者对公共行政价值多元性与公共行政实践复杂性的理解，同时也特别注重从学科与实践互动的角度提炼出公共行政学发展主线，使读者得以融会贯通地审视学科发展史，并因此获得对公共行政学更为深入和系统的理解与认知。本书对公共行政学史的梳理有三大特点：以公共行政实践为导向介绍公共行政学理论；以思想脉络为主轴分析公共行政学派的前后承继关系；以论辩交锋为焦点阐明公共行政学说之间的互动。

前言：在零散与矛盾中理解公共行政学的思想脉络

何艳玲

道之大端易于明白。从以研究为志业开始，这已是我希望达成的知识理解层次，也是本书希望达成的目标。

2010年，我在和几位同事讨论学科规划的时候，达成的共识之一是撰写一本新的《公共行政学史》专著，相对细致地梳理学科发展脉络及其内在逻辑，并希望它能成为理解公共行政学的入门读物。此后，我断断续续开始了本书的写作。在此过程中，我的许多研究生花费极大精力协助收集材料、整理材料，众多的本科生在我所担任的公共行政学史课程中，给了我很多基于用户体验的建设性意见。而全书框架乃至许多章节的内容也一再推倒重来，反反复复多次，寻寻觅觅多遍，惊觉至今已过八年。我最感幸运的是，关心此书的许多学界朋友，我的学生，还有我的学生的学生们，仍然没有失去耐心，他们持续给以鼓励，并希望此书早日面世。

本书被称为公共行政学史而不是公共行政学说史，有两个原因：一是，《公共行政学说史》在国内已有几位前辈的同类教材（专著）珠玉在前；二是，我在长期任教过程中，深感对学习者来说，了解特定代表人物的具体观点可能并非最关键，而把握复杂的公共行政学科知识演进过程及其逻辑则应该更为重要。作为学习者，我们经常遇到的问题是：这个学科到底为何而产生？其知识演进阶段到底有无清晰的划分？为何会如此划分？特别是，不同阶段的、纷繁复杂的不同代表性学派和理论之间有无关联？这些关联是什么？为什么？

事实上，这一连串的疑问，很大可能是源自公共行政学说自身的零散与矛盾，而公共行政学说的零散与矛盾，又源自公共行政价值的多元性与公共行政实践的复杂性。奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）在其名著《美国公共行政的思想危机》中明确指出，在公共行政学研究中，对于什么是公共行政、通过什么方式获得公共行政知识等重要问题，公共行政学界存在思想上的鸿沟。当一部分人在努力塑造一个韦伯式的理性化高效体系的时候，另一部分人却在警惕和消除各种存在或潜在的利维坦式威胁。当一部分人力求使行政管理者更无阻力地进行管理的同时，另一部分人却在力求给行政管理者更多限制从而保证国家机器的可控并预防暴政的出现。不同研究者关注公共行政行为中的不同侧面，这些行为有不同的目标取向；因应研究目标的不同，形成了不同的公共行政学理论。公共行政学就是在这样的矛盾与冲突中不断向前发展。公共行政学也因此而无法得出一个学术界普遍承认的库恩式的科学范式。于是，如何理解、归纳和梳理一个在认识上分裂的学科就成了公共行政学者必须面对的难题。

对于学习者来说，零散与矛盾本身就是公共行政学不可回避的一部分，如果将公共行政学当成一个单一的统一范式，反而很可能会产生对公共行政学理论的曲解。比如，有时候我们习惯对公共行政学史采用断代史方式进行解读，这种方式在有明确学科范式，或已有广泛共识的领域（如物理学等自然科学学科）或许是恰当的方法，因为一个学科如果建立在统一范式之上，随着时间发展而出现的各种后续理论自然有其学术上的发展与继承关系。但在公共行政学中，由于学科基础的分裂，仅凭时间先后来推断学科传承关系，就极易出现对于公共行政学说的误读。例如，新公共行政学派普遍被视为始于第一次明诺布鲁克会议，并且以1971年出版的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》为代表作，随后，在20世纪七八十年代，美国公共部门开展了以提高效率为导向的全面质量管理运动。从时间上看，新公共行政学派得到学界广泛关注与全面质量管理运动有着紧密的时间联系，但从学说内容上看，全面质量管理运动显然与新公共行政学派有着截然不同的思想脉络，甚至在本质上，全面质量管理运动所蕴含的管理主义和工具理性的公共行政倾向，恰恰是新公共行政学派所再三驳斥的。可见，不同基础的公共行政学理论的发展既有交集又相互独立，忽略公共行政学说的内在思想脉络，仅凭时间先后来梳理学说，极易混淆各种学派，从而误读不同学派的内在逻辑。

更进一步，即使是同样的学术概念，其内涵在不同的公共行政学派中也会有较大差异。公共行政学作为一直存在某种程度思想危机的学科，其不仅没有被普遍承认的学科范式，对于学科内部各种重要概念，其不同的思想源流也均有不同的解读。因此，类似于此效率非彼效率、此民主非彼民主的现象在公共行政学中绝非个例。比如，以民主这一概念为例，在新公共行政学派的框架中，民主被理解为广泛吸纳普通公民进入行政过程，以参与合法性取代效率合法性。在某种意义上，新公共行政学派提出的是一种大政府的民主。而以奥斯特罗姆为代表的公共选择学派则将民主理解为把公共事务从政府垄断中解放出来，以市场化的模式处理公共事务。显然，公共选择学派的民主是一种小政府的民主，与新公共行政学派的理解不同。而公共政策学派的创始人拉斯韦尔（Harold Lasswell）论及民主时，指的则是西方的政治体制。其论述是冷战背景下共产-民主二分法的产物，实质是把民主作为美式制度的同义词，而不论这种制度有何特征和内涵。概念是为了使学术讨论精确、统一而建构的，但因为公共行政的独特性，概念本身往往不足以表现理论间的差异。在此情况下，忽略认识论差异的学说史非常容易混淆不同学说中的同一概念。

凡此种种均说明，在理论发展路径相对独立、学科核心概念缺乏统一认识的情况下，公共行政学的独特性要求公共行政学史的梳理者必须挖掘单个理论之下更具思想性的发展脉络，从而理解理论与理论之间的相互影响与发展。正因为如此，本书的重点也就不再是介绍具体学者的具体观点，因为这样做很可能会淡化学说思想的前后继承关系。公共行政学的发展在很大程度上得益于一系列深刻的论辩，要正确理解论辩双方的思想，需要把双方对对方的批判与对自身理论的辩解放在同一平台上，以获得更好的认知。比如，如果将西蒙和沃尔多的理论单独分章介绍，则必然会削弱其中的智慧交锋，也可能会使读者错失更好地理解双方观点的异同以及双方互相批判的深层逻辑。

同时，将学说按具体学者进行原子化编排，也可能会让读者难以理解公共行政学中各种学派的形成与发展轨迹。虽然代表性人物可以在一定程度上反映某学派的代表性观点，但公共行政学中的各种学派往往是许多学者共同的思想结晶，而非一个人的著作或观点可以涵盖。例如，拉斯韦尔是公共政策学派的重要开创者，其首创式地提出了以自然科学式的研究方法分析公共政策问题，可以说是公共政策研究里程碑式的代表人物。但是，公共政策研究整体发展的广度与深度远远超出了拉斯韦尔本人的研究。仅了解拉斯韦尔本人，无疑难以真正理解公共政策研究的整体特点。

综合以上，本书对公共行政学史的梳理有如下特点：

第一，以公共行政实践为导向介绍公共行政学理论。

本质上，公共行政学是实践导向的学科，是所有人都有体验的现实学问。一个人或许可以在一生中都不与某种特定的生物或化学物质打交道，但只要生活在社会中，几乎没有人可以一生都不接触公共部门。因此，公共行政学说无论在形式上如何玄之又玄，其本质上必然针对的是具体的现实公共行政困难。只有当实践出现了具体困难，才会有针对这些困难提出解决措施的理论分析。更重要的是，这些具体困难是我们每个生活在社会中与公共部门有过互动的人都可以从过往的体验中予以理解的。就此可以说，脱离了具体的实践面向，对公共行政学理论的介绍就会成为无本之木、无源之水。

因此，本书对所有学派的介绍都力求还原其形成时代公共部门面对的突出困难与问题。即使是最抽象的后现代理论也直接来源于现实行政中的现代性危机，例如，行政道德的虚化，官僚制的劳动分工导致手段凌驾于整体目标，在价值冲突的行政环境中假设目标清晰且单一化，等等，这些是无时无刻不在困扰着现代政府的问题。由于公共行政学理论与具体的公共行政现实问题息息相关，因此，本书在介绍各个具体理论时，一般首先从其所面对的现实问题入手，分析该问题为何会影响现实公共行政的效果，然后再介绍各学派不同的公共行政学理论是从什么角度来分析具体的行政困难及其解决方案。我们认为，唯有如此，才能真正全面、系统地理解纷繁复杂的公共行政学理论的发展由来，同时，也能使读者从自身的生活经验以及与公共部门接触的体验中更好地理解各派学说的观点及其理论逻辑。

更重要的是，通过介绍公共行政学理论所针对的现实问题，可以为读者理顺零散和矛盾的公共行政学说提供一个客观的、可感知的平台。例如，公共选择理论与新公共行政理论虽然观点针锋相对，但其产生均源自对水门事件时期美国行政部门各种脱序、不受控制现象的反思。只不过在面对当时政府的种种不受控制的现象时，新公共行政理论希望通过更开放、包容、有代表性的制度来改变政府固有的乱象；而公共选择理论则将政府或者官僚制组织视为问题所在，希望限缩政府的管理范围，乃至限制官僚制组织掌控的社会资源，从而限制传统行政部门的滥权。由此，我们可以清晰地看到，如果是采用就学说介绍学说的方式，由于新公共行政理论和公共选择理论对行政管理的切入点截然不同，所秉持的行政伦理价值也相互矛盾，读者很难在其专门化的学说观点介绍中看到二者的联系，也就容易陷入零散和矛盾的困惑之中。但如果将其所针对的具体行政实践问题予以还原，从最直观的怎样的行政不良现象催生了某一理论学说的产生这一问题切入，则可以清楚地看到新公共行政理论和公共选择理论之间的系统性关联。这将为加深读者对行政学说的理解提供明显的便利。

第二，以思想脉络为主轴分析公共行政学派的前后承继关系。

如上所述，所有对公共行政学说介绍的书籍都需要面对公共行政学理论零散和矛盾的问题，而以思想脉络为主轴串联各种不同的公共行政学说则是本书在写作时的重点。

如果不同的理论本质上是在关注不同的行政现象，且对于现实阻碍公共行政的问题有不同的定义，那么这些理论看起来就不一定有理论承继关系。例如，新公共管理和新公共行政，由于前者对于问题的定义在于低效行政，而后者将困扰行政的问题定义为政府失控，所以即便二者一前一后出现，它们之间也没有理论上的承继关系。相反，新公共管理的思路在很大程度得益于之前事实-价值二分法将效率从价值中划分出来的思维模式，而新公共行政则明显带有将效率纳入行政多元价值一起讨论的影子。因此，新公共管理与新公共行政在西沃之争中都可以找到各自思想的承继和发展脉络。可以说，这些学说虽无必然的理论承继关系，但可以找到思想上的遥相呼应。

本书将公共行政学说思想脉络发展的主线条梳理为以下三点：首先，基于政府行政与其他组织不同的现实，发展出以提高效率为导向的传统公共行政学。其次，传统公共行政学更多是工作经验的总结，这些从工作经验总结中得出的理论经不起系统严谨的科学检验，其观点中逻辑矛盾和错误较多，因此催生了后来的西蒙（Herbert A. Simon）倡导的实证化、科学化的行为研究。同时，由于传统公共行政学以效率为中心的观念不符合现实行政价值多元的特性，因此也为关注公共行政价值的相关理论所批评。最后，水门事件的发生、行政部门的失控，以及传统公共行政学在解决现实问题时表现出的乏力，更催生了公共行政学说针对种种现实失控现象的专门研究。但是，由于并没有任何理论可以全方位解决行政实践所面临的各种困难，公共行政学说于是进一步分化，乃至到了当下，治理理论和后现代理论虽然在不断发展，但仍没有改变公共行政学分化的状况。

在对公共行政学说思想脉络发展进行梳理时，本书将努力揭示：特定学说对于阻碍公共行政实践更好地发展的问题的界定；为何其他理论无法解决这一问题；改善这一问题的手段和方法。读者在明白了这一历史主线之后，再辅之以公共行政学专项理论发展的前后承继脉络，就可以在公共行政学零散且矛盾的理论丛林中找到更好的归纳和理解全局的逻辑，也能更好地理解作为一门学科的公共行政学的全貌。

第三，以论辩交锋为焦点阐明公共行政学说之间的互动。

为了更好地帮助读者理解公共行政学说之间的争鸣，我们尤其重视不同学说之间的交锋、批判和辩护，在本书的章节编排中，侧重关注思想交锋对整体学科思想的推进作用。在这一推进过程中，西蒙和沃尔多的争论被视为终结传统公共行政学并启动整个学科思想系统化的重要节点，而公共选择理论与新公共行政理论对于民主行政的不同理解也促成了学科理论及研究传统的整体分异。这一系列学术史上的重要节点，都不仅是某个单一学派理论可以促成的，而是在各学派的争鸣与不断的智识贡献中实现的。因此，本书尽力还原这些重要历史节点中各派的思想交锋过程，从而让读者不仅能看到最终结论，也能同时体会思想的发展推进过程。

重视论辩交锋的特点也体现在本书的章节介绍中。例如，在管理主义这一章节的介绍中，同时提及了批判管理主义的重要理论，如新公共服务理论，而在介绍宪政主义时也同时涉及其对管理主义的批判。在这种编排下，本书希望为读者呈现出一个虽然没有统一学术范式但仍有共同学术关怀，绝非各说各话的公共行政学说的全景图。

总之，我们认为，一本合格的《公共行政学史》的专著（教材）首先应告知读者，公共行政学存在着零散与矛盾之处，其次，在让学习者沉浸于零散与矛盾的公共行政学理论后，能进一步形成自己对公共行政行为的体会和认识，从而更敏锐地观察与认识真实的公共行政世界。基于此，本书的整体特点就是尝试从零散的行政学说中抽离出逻辑主线条，同时在细微之处重点阐明公共行政学为何有如此多的矛盾理论，这些矛盾理论又是从怎样的实践中总结、抽象而来。在此基础上，本书力图使读者，特别是公共行政学的学习者得以融会贯通地全面审视和理解公共行政学发展史，并因此真正地对公共行政学有更深层次的认识。

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