在中国过去近四十多年的经济增长和城镇化水平提升过程中，土地管理制度发挥着非常重要的作用。随着城镇化水平的提升，过去土地管理制度所带来的制度红利逐渐消退，土地管理制度越来越不适应当前经济社会发展和城镇化发展的需要，亟待进行改革。
从当前我国所面临的经济社会发展形势来看，如何客观公正的来看待过去城镇化中的土地管理制度的作用，如何重新认识未来土地管理制度将能继续发挥的作用，是当前土地管理制度改革的一个重要前提。
本书首先从过去三十年工业化和城镇化的历程来看土地管理制度所形成的土地低成本的路径，其次，从城镇化的角度来分析土地管理制度的特征以及其演变的历程，再次，从城镇发展的角度分析了土地管理制度对经济社会产生的正反两方面的作用，并在此基础上总结了在土地财政制度下的中国城市经营模式，*后，从城镇化进一步发展和激发活力、降低成本的角度提出了未来土地管理制度改革的政策建议。
本书认为，当前我国土地管理制度改革的时机已经成熟，*关键的是如何破解当前土地管理制度改革的制度困境，从保护的思维定式转向激活的发展观。在传统低成本的时代已经走到尽头的形势下，如何更好地盘活空间资源，从制度内部潜力的挖掘去创造新的低成本是改革的目标和方向。在土地改革过程中，应该通过让农民更好的分享城镇化的成果来保护农民的利益，而不是维持现行体制不动。这是大势所趋。
前 言
中国三十多年来城镇化高速发展，与土地制度的关系仍然在不断发生演变。关于土地制度改革的研究主要立足于以下思路。一种思路是以国际经验和规律作为基本参照系和出发点，更多地强调从私有产权制度入手来调整现行的土地制度，以激发使用权转换为所有权过程中的主体能量来释放经济增长和城镇化的活力。这一观点在城镇化高速增长前期关注于农村集体土地所有者的基本权利，在后期偏重于释放活力。另一种思路则是维护现行体制，保持现有的利益格局，以强调稳定为主，在不触动国有利益和财政利益的前提下，更多地偏重制度内土地管理方式的调整。
从我国城镇化的具体情况来看，参照国际土地制度的经验，从改革现行制度入手，无法完全说明前三十多年取得的巨大成就与土地制度之间千丝万缕的联系。如果从维持现行制度入手，继续停留在小幅管理方式的改革，面临的现实是以土地财政为基石的城市发展模式实际上已经开始面临挑战，城镇化已经处于关键的转型期。因此，要求相应地推进更大力度的土地管理制度的变革。
本研究在认真学习和贯彻中共十九大报告精神的前提下，试图揭示中国特有的土地管理制度对城镇化发展进程产生的全方位影响，在坚持现有国情和土地制度的基础上，探索如何进一步释放土地管理制度改革的能量，激发城乡各类经济主体的活力，从而寻找促进城镇化和经济持续增长的动力源。
中国城市和小城镇改革发展中心，曾隶属于原国务院体改办，现是国家发改委直管的事业单位。中心长期参与中央、国务院有关城镇化的政策文件的起草和咨询，并指导和推广了一批城市和小城镇在发展改革方面的试点经验。中心曾帮助各级城镇政府制定了几百个经济社会发展、空间和土地利用规划；并多次组织有关城镇化和城市发展的大型国际论坛。
前言／1
第一章 中国城镇化进程和未来发展趋势／1
一 城镇化发展进程及未来趋势／3
二 关于城镇化政策／5
第二章 中国工业化和城镇化的土地低成本路径／17
一 非体制约束下的农村工业化与小城镇／19
二 基于乡镇企业背景下的农村城镇化／20
三 农村集体土地开发权自20世纪90年代后期被逐步限制／27
四 土地财政走向中国城镇化的历史舞台／29
第三章 城镇化进程中土地管理制度的特征及演变／35
一 中国土地公有制是区别于其他国家的重要制度／37
二 土地城市化的制度演变／40
三 农村集体建设用地流转困难重重／53
第四章 中国特色的土地管理制度的积极影响／61
一 低成本土地是快速工业化和城镇化的基础／63
二 土地财政对城镇化的积极影响／66
第五章 土地管理制度在城镇化进程中产生的问题／73
一 征地制度引发的城乡社会矛盾在发生变化／75
二 土地指标的分配方式改变了我国城镇化的格局／80
三 政府低价征地导致用地模式粗放／87
四 土地出让模式影响城市功能的发挥／93
五 房地产成为城市的主导产业／103
六 城市债务问题日益突出／107
第六章 土地财政制度下的中国城市经营模式／111
一 城市政府的利益导向／113
二 经营城市的理念和制度性差异导致城市发展模式的不同／117
三 城市的经营和发展模式面临着严峻的挑战／124
第七章 土地管理制度转型和改革的思路建议／127
一 推进土地管理制度改革的必要性／129
二 当前土地管理制度改革面临的政策难点分析／131
三 土地管理制度改革的时机已经成熟／134
四 推进城镇化进程中土地管理制度改革的建议／137
附录
专题研究一 增减挂钩与指标交易／143
专题研究二 中国征地制度改革／163
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