论中国PPP发展生态环境_丁伯康，丁逸，万文清著_9787519821661

本书首次系统论述了中国PPP发展生态环境理念以及如何构建良好的PPP发展生态环境，并对影响该生态环境*为直接和重要的5个子环境系统（政策环境、法律环境、金融环境、信用环境和市场环境）进行了深入细致的研究和分析。通过全景展示篇、稳定和谐篇、同舟共济篇、合作共赢篇、以诚为本篇和正本清源篇6个部分，展示了全部的研究成果和结论。本书适合各级政府机关和研究机构人员、咨询从业人员、法律工作者、金融机构从业者、大专院校学生及社会资本方人员阅读和使用。

中国这轮政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，又称PPP）模式的兴起，产生于2013年底召开的全国财政工作会议以后。经过几年的发展，在全国范围内掀起了一股前所未有的热潮。各级政府部门和相关机构围绕推广和运用PPP模式，做了大量的宣传、推广和普及工作。社会各界广泛参与，在PPP项目的推进和落地方面，积极地发挥作用。一时间，PPP模式在各行各业被广泛熟知，在中国大地遍地开花。PPP模式俨然已成为当前经济和金融界最火、最热的使用名词，受到普遍关注和利用。PPP模式作为一种先进的政府项目融资管理模式，它在完善国家治理结构、改善公共服务供给、提高政府投资效率和拓展社会投资空间等方面，确实存在积极的促进作用。与此同时，中国的PPP市场在投资规模、入库数量、覆盖范围等方面，也是后来居上，大大超过了世界上任何一个发达国家的水平，而一举成为全球最大的PPP市场。这从财政部PPP中心发布的最新数据就可以看出。截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14424个，总投资额18.2万亿元，同比2016年度末分别增加3164个、4.7万亿元，增幅分别为28.1%、34.8%。可以说，几年来PPP模式在中国发展的过程和结果，都已经超出了人们的预期。这不仅包含PPP项目涉及的范围、规模和数量，而且还包括PPP推进的速度、质量和问题。正如2017年底财政部金融司司长、财政部PPP工作领导小组办公室主任王毅在出席第三届中国PPP融资论坛时所说的那样：一个广阔的市场，一个好的机制，关键在于把机制用好，实现规范发展。王毅司长指出，在看到成绩的同时，我们也清醒地看到，当前存在一些不规范的现象，需要给予足够重视。他说，地方政府方面，过于重视融资对经济增长的拉动，而轻视长效机制的塑造；过于重视短期投资效果，而轻视长期风险防范。有些地区出现了一哄而上、大干快上的苗头。同时，相关人员的操作经验和实践能力还有待提高，两个论证没有扎扎实实地开展，项目实施不够规范。社会资本方面，注重短期利益而轻视长期运营，项目建好就拿钱、项目落地就走人。有的社会资本通过虚增工程造价赚取短期暴利。不少社会资本自有资金实力不足，穿透看资本金都是借款，小马拉大车。这种情况下，社会资本难以分担长期的风险，PPP这个好的机制难以发挥应有作用。中介组织方面，PPP刚刚起步，中介组织经验不足，对PPP相关法律、制度、税收政策等还在逐步熟悉的过程当中，在干中学、边干边学。中介市场缺乏行业自律和政府有效监管，服务水平还有待提高。配套政策方面，上位法仍然缺失，社会资本方的选择方式、免于二次招标的前置程序等，目前还没有形成统一认识，缺乏更高层面法律法规依据。财政支出责任监测体系仍不健全，10%红线硬性约束有待强化。如何完善税收政策避免重复征税，土地是实行招拍挂还是划拨，价格调整机制如何完善等问题，都有待在实践中进一步规范。中国现代集团（其核心企业为现代咨询）现代研究院，最早思考和研究中国PPP发展的生态环境问题是在2015年。当时，在全国推广PPP模式的过程中，PPP市场上已出现了不少混乱现象，如变相和过度包装，使得各类伪PPP项目甚至明股实债的假PPP项目充斥市场；如在政府采购招标社会资本时，变相抬高准入注册资本金和总资产规模等的隐形门槛，有意阻击民营资本的进入；也有的地方出于地方保护主义、滥用权力，不惜浪费行政资源和资金，重复建立名目繁多的PPP咨询服务机构库和PPP专家库；还有的地方漠视《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》等法规及制度，进行政企勾兑，躲避正常的公开竞争和招投标程序，目的就是让意向者中标；此外，由于政府采购方案的设计缺乏合理性，导致社会资本无序竞争和恶意低价中标，为后续政府和社会资本合作留下了隐患，也扰乱了正常的PPP市场；还有的新闻、宣传部门，由于本身对PPP的深刻内涵和作用认识不足，甚至有时为了吸引眼球、博出位，过度神化和泛化对PPP模式的宣传，也难免出现一些误导性的舆论宣传；加上目前国家对PPP行业的从业者和机构的管理还不成熟、不完善，造成社会对PPP咨询专家和合格机构真假难辨，也让这些假冒的PPP咨询专家和咨询机构钻了空子。他们违背职业道德，甚至有时为了一己私利，出卖政府利益，诱导和误导地方政府做出不正确的决策，也加重了地方政府的融资成本和财政负担。还有的机构，借地方政府和社会各界对PPP知识缺乏根本了解，就以各种名目的资格评比、行业名次评比和培训发资格证书等不正当手段，变相捞钱，严重影响了中国PPP发展的健康环境。当时正值国务院发展研究中心受国务院委托，对地方落实节能减排及PPP工作等方面的政策落实情况，进行调研和评估。在2015年7月23日江苏省人民政府组织的国务院发展研究中心调研组座谈会上，中国现代集团总裁兼现代研究院院长丁伯康博士，代表PPP服务中介组织，对当时我国推广和运用PPP模式出现问题，提出了一些看法和建议。他指出，在当前我国PPP市场上出现的三高三低现象，应当引起各级政府领导的高度重视。所谓三高三低现象，一是地方政府对推广和运用PPP模式的工作热情高，但是对PPP本质内涵的认知和实际把控能力低；二是央企、国有企业参与PPP项目的兴趣和参与程度高，而民营企业、外资企业参与PPP项目的兴趣和投资占比低；三是政府领导和社会资本对PPP的期望值过高，认为通过PPP可以解决不少问题，而可能产生的实际效果，以及项目的落地率都偏低。这些现象如果不能尽快解决，都将直接影响后续我国PPP模式的健康发展。同时，丁伯康博士还结合当时的市场现状提出了具体改进PPP工作的建议。具体包括，一是高度重视PPP顶层设计，从解决城镇化建设投融资体制与深化财税体制改革、盘活国有资产和城市资源、实现政府平台转型及大力推进PPP模式吸引社会资本投资等方面，共同发力，相互促进，做好PPP的顶层设计。二是统筹和协调好各利益相关方的关系。包括PPP立法、相关政策制定和各部门意见的协调、管理方面，要在中央及地方层面切实做好统筹和协调工作。协同配合做好PPP的操作和实施。三是建立和完善推广实施PPP模式的长效机制，防止一哄而上，搞运动式的推进。并建议以国务院的名义出台《政府和社会资本合作项目管理条例》，以国务院行政法规方式更好地统筹各职能部门间的协作，提高执行力。四是对有可能加大政府财政负担和融资成本的项目，应该禁用PPP模式。五是要尽快探索实现新型的政府和社会资本合作项目的管理运作机制，如政府部门主导、持续责任追究、民间组织和中介机构参与、市场化机制运行等，以促进PPP项目的落地。上述问题和观点的提出，也是最终形成研究中国PPP发展生态环境的起因。从2015年起，中国现代集团现代研究院的专家们，就开始对此进行长期、深入的研究。他们认为，要真正发挥好PPP模式在促进中国政府投融资体制的深化改革，促进政府投融资机制的创新，促进政府投资项目的效率提升的巨大作用，营造一个健康、有序的PPP发展生态环境，是十分重要也是非常急迫的。对于如何才能实现PPP模式在中国的健康、可持续发展，如何避免中国PPP模式走弯路、行稳致远呢？2015年12月8日，中国现代集团现代研究院首次向外界提出了构建中国PPP发展良好生态环境的基本理念和设想。2016年1月10日，在国家发改委培训中心于厦门举办的地方政府债务融资培训班上，丁伯康博士向外界公布了《关于中国PPP发展生态环境建设的理念体系和架构》。这也是中国历史上首次公开披露关于PPP发展生态环境研究方面的信息。在这项成果中，中国现代集团现代研究院的专家，经过分析和论证，对中国PPP发展生态环境的定义做出了以下描述：PPP发展的生态环境是作用于PPP模式推广和运用的相关因素及其相互关系影响的复合系统（也称大环境）的总称。这个复合系统包含了政策环境、法律环境、金融环境、信用环境及市场环境5个子系统（小环境）。其核心内容涉及理念建立、政策制定与调整、立法与监督、金融工具与产品支持、信用体系建设与绩效评价、能力建设与专业服务等诸多方面。成果提出，对PPP发展生态环境的作用研究和分析，更多的是体现在维护和促进PPP模式运用和健康发展的长期性、系统性、复杂性和关联性上。PPP生态环境理念研究，关注以促进PPP模式可持续发展为核心的外部环境的建立，以及为PPP模式可持续健康发展提供一个广泛和充裕的空间和资源条件。这个理念强调，要建立一个良好的PPP生态环境，就必须是一个具有有序性、有效性、稳定性和正反馈效应的有机系统，并且它的建立是一个循序渐进、动态调整的过程。要实现中国PPP模式长期、可持续健康发展，就不可避免地涉及与PPP模式的推广和运用相关的政策环境、法律环境、金融环境、信用环境及市场环境5个方面微环境的营造和重新构建。因此，这个理念一经提出，就引起了PPP业界的普遍关注。同时，针对新常态下PPP模式在中国的发展，中国现代集团现代研究院的成果提出，要坚持以PPP可持续健康发展为核心，构建起PPP发展的生态环境和评价体系；要坚持发挥政府部门在PPP发展生态环境建设中的主导作用，强化政策和法律在营造良好生态环境中的保障功能；要坚持规范有序、均衡发展的原则，维护好参与PPP的各相关利益主体之间的生态平衡，促进PPP健康、良性发展；要坚持实事求是的态度，客观看待和冷静处理好快与慢、利与害、优与劣的关系，加快标准化建设，排除运动式弊端，使PPP在中国的新型城镇化建设过程中，持续发挥应有的作用。在随后的两年多时间里，中国现代集团现代研究院的专家们，一方面持续关注国家政策和立法方面的变化情况，另一方面，也不断结合在PPP咨询工作中遇到的实际问题进行深入研究，才取得今天这样的成果。本书的编撰，先后经历了理念提出、结构优化、大纲拟定、研究和写作、专家修订、终稿统筹和修改完善等阶段，凝聚了中国现代集团专家们的大量心血。同时，为了增强在中国PPP发展生态环境研究方面的全面性和权威性，我们还专门征求了在我国PPP业界具有广泛影响和高深造诣的不同领域、不同专业的知名专家，包括王守清、李开孟、孙洁、吴亚平、诸大建、曹富国、薛涛等43位专家（其他名单见后记）的意见。他们从不同的专业视角，对本书内容提出了修改建议，使得这项成果更趋成熟和完善。本书主要分为6个部分：第1部分为全景展示篇，主要介绍了此次研究的背景、相关的研究理论与主要成果；第2部分为稳定和谐篇论构建中国PPP发展良好政策环境；第3部分为同舟共济篇论构建中国PPP发展良好法律环境；第4部分为合作共赢篇论构建中国PPP发展良好金融环境；第5部分为以诚为本篇论构建中国PPP发展良好信用环境；第6部分为正本清源篇论构建中国PPP发展良好市场环境。尽管各部分的内容各有侧重，但每个篇章之间，正如整个PPP发展生态环境与子环境之间，都有着千丝万缕的必然联系和影响一样，既独立成章又融合交叉。需要独立分析和判断，也需要关联理解和学习。通篇凝聚了研究专家的心血和他们丰富的实际工作经验。我们有理由相信，该书的出版发行，对所有PPP战线的各级政府机关和研究机构人员、咨询从业人员、法律工作者、金融机构从业者、大专院校学生及社会资本方人员来说，系统、全面地了解当前中国PPP的发展现状及问题，研究和把握中国PPP发展方向，一定大有裨益。特别是对未来影响PPP健康、持续发展的相关因素和现象，能够从理论和实践相结合的角度，透过现象看本质，达到追根溯源、分析问题和解决问题的目的。我们也知道，研究中国PPP发展生态环境问题极其复杂。它涉及经济学理论、生态系统理论、系统工程理论、法学理论、社会学理论等一系列理论和实际问题，这项研究的难度之大、要求之高，是众所周知的。此外，该项研究还需要跨学科组织和具有前瞻性、创新性的研究。因此其难度可想而知，存在问题和不足，也在所难免。我们真心希望诸位专家、读者，在浏览之余对该书的不足之处给予批评指正，以便我们加以改进。

第1部分全景展示篇从理念到行动第1章中国PPP发展生态环境概述 2 第1节中国在推广PPP过程中的复杂性 2 第2节中国在推广PPP过程中取得的成果 12 第3节中国在推广PPP过程中暴露的问题 16 第2章 PPP发展生态环境相关理论与理念 19 第1节生态系统理论 19 第2节系统工程理论 22第3节 PPP发展生态环境理念 25 第3章如何构建中国PPP发展生态环境 29 第1节稳定和谐构建中国PPP发展良好政策环境 29 第2节同舟共济构建中国PPP发展良好法律环境 31 第3节合作共赢构建中国PPP发展良好金融环境 33 第4节以诚为本构建中国PPP发展良好信用环境 35 第5节正本清源构建中国PPP发展良好市场环境 38
第2部分稳定和谐篇论构建中国PPP发展的政策环境第1章中国PPP发展中政策环境演进和变化 42 第1节中国PPP发展中政策环境演进和变化 51 第2节中国PPP发展中政策环境变化特点总结 59 第2章中国PPP制度框架和政策体系 62 第1节中国PPP制度框架 62 第2节中国PPP政策体系 66 第3章中国PPP发展中的政策冲突和存在问题 70 第1节中国PPP政策冲突的基本表现 70 第2节中国PPP政策冲突的原因 73 第3节中国PPP政策目前存在的问题 75 第4章中国PPP政策环境构建的三项建议 78 第1节完善PPP政策制定的体制机制 78 第2节完善PPP政策的三性特征建设 81 第3节完善PPP配套政策 84
第3部分同舟共济篇论中国PPP发展的法律环境第1章中国PPP发展中法律环境建设的内涵和主要内容 93 第1节中国PPP发展中法律环境建设的内涵 93 第2节中国PPP发展中法律环境建设的主要内容 94 第2章法律环境建设对中国PPP发展的作用与意义 96 第1节立法对中国PPP发展的作用 96 第2节立法对中国PPP发展的重大意义 98 第3章目前中国PPP立法的情况及争议 102 第1节目前中国PPP立法情况 102 第2节目前中国PPP立法争议 105 第4章目前中国PPP立法存在的六大问题 109 第1节专门立法的缺失 109 第2节现行法律层次低、效力不高 109 第3节政府角色定位不清、职责分工不明确 110 第4节风险分担和利益分配不合理 110 第5节 PPP项目操作流程烦琐、相关工作不透明 111 第6节现阶段PPP立法仍然解决不了现有法律冲突 111 第5章国外及我国台湾地区PPP立法状况及其启示 113 第1节英国PPP立法及其发展情况 114 第2节法国PPP立法及其发展情况 116 第3节加拿大PPP立法及其发展情况 117 第4节澳大利亚PPP立法及其发展情况 119 第5节美国PPP立法及其发展情况 120 第6节我国台湾地区PPP立法及其发展情况 122 第7节其他地区PPP立法及其发展情况 123 第8节国外及我国台湾地区PPP立法经验对我国的启示 124 第6章中国PPP法律环境建设的六项措施 130 第1节有序推进PPP立法进程 130 第2节进一步加快PPP法律环境建设进程 131 第3节建立适应中国PPP发展的法规体系 132 第4节明晰政府角色定位、确立其职能合理分工 133 第5节健全PPP发展良好的争议解决机制 134 第6节努力促使PPP项目程序规范化 137 第4部分合作共赢篇论中国PPP发展的金融环境第1章中国PPP发展中金融环境建设的内涵和主要内容 141 第1节中国PPP发展中金融环境建设的内涵 141 第2节中国PPP发展中金融环境建设的主要内容 143 第2章金融环境建设对PPP发展的重要性 145 第1节构建PPP金融环境的必要性 145 第2节构建PPP金融环境的重要性 148 第3节 PPP发展需要良好的金融环境 150 第4节国外支持PPP的金融产品和服务对我国的启发 153 第3章中国金融环境发展状况及变化趋势 156 第1节中国金融环境发展总体状况 156 第2节中国金融行业竞争性分析 159 第3节中国金融工具的使用情况 167 第4节中国金融环境的变化趋势 169 第4章金融环境建设对中国PPP发展的影响 173 第1节当前金融政策对PPP发展的影响 173 第2节其他影响中国PPP发展的金融问题 174 第5章中国PPP金融环境优化的五大行动 179 第1节推进金融市场建设，提高PPP融资效率 179 第2节完善金融配套政策，加强PPP金融支持 180 第3节开拓PPP融资渠道，化解PPP融资瓶颈 182 第4节加强PPP风险防控，建立实时监控体系 184 第5节解放思想创新观念，建设良好的PPP发展金融环境 186
第5部分以诚为本篇论中国PPP发展的信用环境第1章中国PPP发展中信用环境建设的内涵和主要内容 191 第1节中国PPP发展中信用环境建设的内涵 191 第2节中国PPP发展中信用环境建设的主要内容 192 第2章建设良好信用环境对中国PPP发展的重要性 194 第1节 PPP本质决定了加强信用环境建设的重要性 194 第2节地方政府信用建设是PPP发展的根本要求 196 第3节社会资本信用建设是PPP发展的基础条件 198 第4节金融机构信用建设是PPP发展的重要保障 199 第5节中介机构信用建设是对PPP发展的有力支持 199 第3章中国PPP发展中信用环境建设的现状与问题 201 第1节中国PPP发展中信用环境建设的现状 201 第2节 PPP参与各方在信用建设方面存在的主要问题 207 第4章中国PPP信用环境完善的五大措施 214 第1节增强PPP参与方的信用意识 214 第2节建立PPP发展中的信用约束机制 216 第3节完善PPP发展中的信用激励机制 219 第4节建立PPP的信用信息平台 220 第5节实施与PPP相关的信用支撑服务 222
第6部分正本清源篇论中国PPP发展的市场环境第1章中国PPP发展中市场环境建设的内涵和主要内容 227 第1节中国PPP发展中市场环境的概念界定 227 第2节中国PPP发展中市场环境建设的主要内容 228 第2章中国PPP发展的市场环境现状分析 229 第1节当前中国经济社会发展的市场环境现状 229 第2节中国PPP发展的市场环境现状 231 第3章中国PPP发展中市场环境存在的问题 237 第1节 PPP项目准入门槛过高 237 第2节市场退出渠道不够健全 238 第3节 PPP市场监管力度不足 238 第4节 PPP市场竞争环境不够规范 239 第5节 PPP制度有待进一步完善 243 第6节 PPP市场舆论环境存在误导 244 第7节市场中介服务能力参差不齐 246 第4章中国PPP市场环境建设的六项任务 248 第1节完善市场准入和退出机制，提高民营资本PPP参与率 248 第2节加强市场监管机制建设，规范PPP市场乱象 249 第3节营造PPP公平竞争环境，消除保护主义和市场壁垒 251 第4节优化市场舆论环境，加强PPP正面宣传 252 第5节规范PPP市场中介服务，提升咨询机构专业水平 253 后记 255

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