外国贫弱群体政策研究_张汝立著_9787520144629

本书选取了在治理贫弱群体问题上具有代表性的几个发达国家，主要包括英国、美国、德国、法国与北欧诸国来展开研究。这些国家都曾经或正在发生着失业、贫困、老龄化等贫弱群体问题，它们通过积极制定贫弱群体政策并强化政策转型以实现有效治理。本书详细梳理了这些国家从经济社会转型到走向现代化过程中贫弱群体政策的实践内容、转型特征以及治理经验。

前　　言贫弱群体是世界各国在社会发展中普遍面临的社会问题，为此，各国政府在不同发展阶段均实施了切实有效的应对政策，致力于解决贫弱群体问题所带来的负面影响。因而，以全球化视野来探究各国应对贫弱群体问题的政策经验，不仅能够总结提炼出解决贫弱群体问题的可行路径，还可以为中国现阶段治理社会转型中的贫弱群体问题提供可借鉴方案。事实上，贫弱群体所需要的帮助和支持可以由家庭和社区提供，但是由于日趋复杂的社会风险，仅依靠这些机构所提供的福利已经很难应对，国家与社会需要探索出更多方式来应对贫弱群体问题。综观世界，各国政府相继为贫弱群体提供了比较完善的基础保障与发展支持，并以此构建综合性的政策体系，已经成为提升贫弱群体福利的战略性举措。其中，传统的福利政策着重于维持人的生存而只是给予经济援助，而积极的福利政策在实施手段上则重在以人的发展为导向。在应对贫弱群体问题上，众多发达国家在制定与实施各项政策上具有代表性，他们根据自身国情与社情及其变化采取措施，实现了贫弱群体政策的历史转型并取得了良好的治理成效。其全方位构建的贫弱群体政策体系，为形成现代社会保障制度与实现社会公平正义奠定了坚实基础。社会治理实际上就是“治理社会”，是一种形成公共理想的社会与经济发展效果的治理模式，其通过一系列的价值、政策和制度来推进一个国家的经济进步与社会发展。社会治理的核心要义是维护社会的公正、公平与正义，相应实践中既要有正式制度与政策的设计，又要有各类主体与要素的参与，且每个公民均拥有机会参加到社会建设当中，平等地享受社会改革带来的社会红利。事实上，发达国家在治理贫弱群体问题中并不是一帆风顺的，在治理模式的艰难构建中也曾出现过各类瓶颈，主要表现为贫弱群体覆盖面扩大、福利依赖性增强等方面。然而，这些问题的核心并不是持续高福利能够解决的，而是要更多依靠贫弱群体自身的文化提升与再造能力重建，对于许多发达国家而言着实是一项艰巨且长期的社会工程。由于发达国家在经济、政治、社会与文化等方面的发展水平参差不齐，其所制定与执行的贫弱群体政策在理念、内容、方法、结构等方面同样存在差异。例如，英国贫弱群体政策构成以“社会投资”为核心的政策体系，将贫弱群体的“社会福利”成功转变为“工作福利”，取得了政府财政减负、公众满意度提高、社会力量壮大等积极效果；法国贫弱群体政策注重长期投资与增强贫弱群体的自我发展能力，但同时却遭受到行业保护的限制，其对法国福利改革产生很大阻力且造成一定的社会动荡。实际上，效率与公平一直以来都是政府同时兼顾但相互矛盾的价值追求，其中社会公平体现出两条基本原则：一是平等原则，即每个人都应该在社会中享有平等的权利；二是差别原则，即有利于境遇最差的人们的最大利益。从公平视角来看，发达国家贫弱群体政策在很多方面确实带有普遍性的共识，例如运用多元的政策手段来治理贫弱群体问题，坚持对每个贫弱群体予以生活保障与发展机会的支持，强调通过加入社会力量、创新服务模式来提升贫弱群体在社会中的存在感与幸福感。阿玛蒂亚·森在贫困研究中指出：将传统的经济发展观扩展到人与社会的权利自由观，让人们享有更多权利，拥有更多机会，才能够真正解决贫困问题。发达国家在发展贫弱群体权利中取得了一定成效，然而它们所面对的贫弱群体问题并不会自然消亡，其主要在于发达国家贫弱群体的来源属性：一方面，由于自身与家庭条件变动所产生，贫弱状态是任何公民在生命周期中均可能发生的，主要包括老弱者、丧失父母的儿童、残障人等；另一方面，由于政策调整或突发事件影响而衍生的意外性后果，贫弱群体是在某个时期所形成的特殊社会群体，主要包括相对贫困者、失业不利者、少数族裔等。因此，发达国家在不同发展阶段均可能形成贫弱群体，各种来源的贫弱群体如若交织在一起，就将对国家治理与社会发展造成极大的阻碍。比较而言，中国贫弱群体问题更多是在相应时代背景下长期积累而成的，实质上是特定时期由于各项政策制定而产生的意外性后果，其贫弱群体构成相对于发达国家也更加清晰。基于此，本书选取了在治理贫弱群体问题上具有代表性的几个发达国家，主要包括英国、美国、德国、法国与北欧诸国。这些国家都曾经或正在发生着失业、贫困、老龄化等贫弱群体问题，它们通过积极制定贫弱群体政策并强化政策转型以实现有效治理。在确定研究对象后，本书详细梳理了这些国家从经济社会转型到走向现代化过程中贫弱群体政策的实践内容、转型特征以及治理经验。当然，制定并实施贫弱群体政策作为每个国家的社会发展中必须承担的历史责任，它也可能伴随着复杂多变的社会风险而生成新的社会问题，因而贫弱群体政策也应当经得起时代变迁的考验，发达国家这些相对成熟的政策经验为中国治理贫弱群体问题带来了前所未有的借鉴意义。本书围绕着“外国贫弱群体政策”这个主题分五章展开。第一章，英国贫弱群体的保护与支持政策。英国关注贫弱群体并制定贫弱群体政策具有深远的历史根源。其以1601年《伊丽莎白济贫法》为起点，陆续地制定系统化的贫弱群体政策并成为现代社会保障制度的发源地。本章以政策结构为立足点，发现英国贫弱群体政策既保障贫弱群体的基本生活，又促进和支持他们的再发展能力，构建了比较科学和完备的政策体系，为世界各国开展贫弱群体问题治理提供了参考样板。中国治理相应问题可以借鉴英国经验，但需要充分结合本土实际，强化从保护到支持的政策转型，力争社会各种力量参与其中。第二章，美国贫弱群体的保护与支持政策。美国应对贫弱群体问题推行了一系列较为完善的社会福利政策，是美国扶持贫弱群体的重要手段之一。本章在对美国贫弱群体内涵和外延界定的基础上，区分并分别梳理了美国贫弱群体的保护政策及支持政策。最终，本章从政策理念、政策方法、政策内容、政策相关主体等方面入手，探讨针对美国贫弱群体的政策从保护到支持的转型，并分析出美国贫弱群体政策的经验对中国的启示。第三章，德国贫弱群体的保护与支持政策。德国在俾斯麦时期就开始制定针对高危行业的贫弱群体政策，从20世纪中期逐渐建立起覆盖全体国民的福利制度。在政策发展历程中，德国依靠完善的社会保障制度，辅以针对贫弱群体的专门法和特殊政策，实现了对贫弱群体问题的有效治理。本章以政策功能为基础，梳理德国贫弱群体政策的发展过程和主要特点，探索出德国社会改革实践中的贫弱群体政策重心转移的特征，其有益的理念、经验和做法值得中国学习和借鉴。第四章，法国贫弱群体的保护与支持政策。法国高保障标准的社会福利制度一直备受关注，其贫弱群体政策具有明显的保守型福利特点，表现为很高的保护水平和人性化的理念。本章探讨法国贫弱群体政策发展变化的特点，发现法国政府针对传统的保障对象着重增强其自我发展能力，其改革趋势体现出了政策重心由保护向支持的转变，虽然促进了人的全面进步并逐渐构建起发展型福利制度，但同时法国福利制度改革也受到了历史因素很大制约。这种改革过程既为中国提供了经验和借鉴，也告诫我们需要警惕和谨慎对待改革的教训与挫折。第五章，北欧国家贫弱群体的保护与支持政策。北欧国家应对贫弱群体问题的社会发展模式占有极端重要的地位，该模式是以社会民主党的价值观念为基础建立起来的。本章探讨北欧国家针对贫弱群体保护与支持政策的典型特征，并挖掘其与西方其他国家存在的主要不同，其中主要分析政府主导、工作福利、政策超前性等特征。与此同时，本章系统地总结了北欧国家所形成的享誉全球的“北欧模式”，北欧国家所构建的综合模式以及发展改革过程中所积累的有益经验，为中国如何构建现代化的福利体系，并积极为贫弱群体制定全面性政策均提供了有效参考。总体而言，发达国家的贫弱群体政策大多经历了百年发展历史，并且通过积极的政策转型取得了良好的治理效果。本书的核心观点是，发达国家的贫弱群体问题是社会发展阶段与政策制定调整双向过程中出现的结构性问题，通过保护到支持的政策转型，发达国家改变贫弱群体的基本需求与发展状况，从而达到贫弱群体问题的阶段性治理。贫弱群体政策转型是社会转型的显著特征，同时也是各个国家走向社会现代化的必经之路，发达国家的转型历程为中国现阶段治理贫弱群体问题提供了宝贵经验。当然，中国贫弱群体政策在资源配置、结构转型等方面的调整中，却也意外地导致了一些特殊社会问题，比如说政治表达和治理参与途径狭窄、利益代表与社会支持严重不足等，其深刻反映出中国现阶段所制定的贫弱群体政策仍旧存在缺失与缝隙，因而当前亟须结合自身实际情况以发展出更多本土的政策法宝，通过扩大社会力量参与治理以促成政策转型。本书通过以上梳理试图立足高远认识贫弱群体问题，并在当前剧烈变迁的世界体系中寻找各国治理贫弱群体问题的共同经验。最后，笔者衷心地希望本书能够为发达国家治理贫弱群体问题积累典型案例，同时能够为中国解决贫弱群体问题与实现社会现代化提供有益参考。伴随着政治文明的进步，世界各国皆在应对贫弱群体问题上全力探索，这不仅关乎一个国家发展中社会改革的成败，更加关系各国民众对政府的信任程度。因此，在应对纷繁复杂的贫弱群体问题上，只有坚持转型视角并立足民众利益，持续加强对贫弱群体的社会服务，善于运用综合性政策体系，才能够全面提升社会治理能力，切实解决贫弱群体的生存与发展问题，最终实现国家持久发展与社会全面进步。

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