《消防救援改革发展之路——爱沙尼亚篇》（上下册）_司戈_9787807721093

作为国外应急管理和消防救援丛书的作品，《消防救援改革发展之路爱沙尼亚篇》由国家消防救援局一级指挥长、高级工程师司戈历时两年创作，运用翔实的第一手资料，用生动的笔触、精彩的叙述，全方位展示了爱沙尼亚消防救援改革发展的背景、起点、目标、路径、成效和经验，以历史的眼光、宏观的视角，在经济社会发展的大背景下，分析了爱沙尼亚消防救援改革发展的脉络和内在逻辑，围绕消防救援领域的诸多前沿和热点课题，做了深入探讨，提出独到见解。

党的二十大报告明确提出，坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。在当前深入推进消防救援领域改革发展的新阶段，更需要比较别人的路，远眺前行的路，积极借鉴国际经验，以新思考、新作为、新担当，回应新使命、新课题、新挑战。本书具有很强的时代特征和参考价值，是公共管理特别是应急管理、消防救援领域理论研究、政策制定、院校教学、干部培训、一线实务的重要借鉴。

前言

2014年翻译《美国在燃烧》（北京大学出版社）后，我一直在思考，如何更系统、更有针对性地介绍国外消防事业发展，更好地为我所用。2018年公安消防部队、武警森林部队退出现役，整建制划归新成立的应急管理部，开启了中国特色消防救援事业发展的新征程，为中国消防人提供了前所未有的广阔舞台，也在理论和实践上，提出了诸多新使命、新课题、新挑战，呼唤新思考、新作为、新担当。

2018年1月5日，习近平总书记在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班开班式上发表《继续进行具有许多新的历史特点的伟大斗争》重要讲话，其中的一段话，在我心中激荡起了强烈的责任感、使命感：历史和现实都告诉我们，一场社会革命要取得最终胜利，往往需要一个漫长的历史过程。只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路，弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去，很多问题才能看得深、把得准。

睁眼向洋看世界，才能比较别人的路。近20年，我持续关注了美国、英国、日本、俄罗斯、德国、法国等国家消防救援事业的发展，也在探究其中包蕴的理论与路径。2018年消防体制改革后，我专题梳理研究了中国之外，全球人口前十位（印度、美国、印度尼西亚、巴基斯坦、尼日利亚、巴西、孟加拉国、俄罗斯、墨西哥、日本）、GDP前十位（美国、日本、德国、英国、印度、法国、意大利、加拿大、韩国、俄罗斯）的国家以及其他典型国家（兼顾发达国家与发展中国家，联邦制与单一制国家，以及各大洲），共40个国家的消防救援体制及其历史发展脉络，感受到国际上由消防队伍承担综合性救援职能的发展大势。在这一过程中，爱沙尼亚进入了我的视野。

国家不分大小，开卷方知有益。为什么选择研究爱沙尼亚这个少为人知的小国？答案很简单：爱沙尼亚救援事业的发展历程，具有很强的时代特征和参考价值。爱沙尼亚位于波罗的海东岸，地处连接北欧、中欧和东欧的十字路口，爱沙尼亚人民热爱自然，崇尚文化，1918年独立建国，1940年成为苏联加盟共和国。1991年恢复独立后，爱沙尼亚的经济迅速恢复发展，跨进高收入国家之列，被称为波罗的海之虎。爱沙尼亚是一个善于学习的国度，恢复独立后，即结合国情，敏锐把握国际上发展综合救援体系的方向，驰而不息，历经三十年探索实践，成功将现役消防、民防队伍整合发展为职业制的综合救援队伍，完善了《救援法》《救援组织法》《危急事件法》《消防安全法》等法律法规制度体系，救援工作明确为国家事权，救援队伍承担预防、监督、救援、排爆和应急准备五大职责，可以在15分钟内覆盖全国93%以上的人口，救援局成为全国仅次于警察和边防局、国防军的第三大公共机构……他山之石，美美与共，爱沙尼亚消防救援事业改革发展的起点、目标、路径、成效，对于我国，无疑具有参考借鉴意义。

大以成大，小以成小。爱沙尼亚并不小，正如恢复独立后首任总统伦纳特·乔治·梅里1988年所言，爱沙尼亚不是个小国。联合国172个成员国，59个国家的国土面积和我们相当甚至更小，53个国家的人口和我们相当甚至更少。爱沙尼亚虽然不大，但也绝对不小，大小恰如其分，是我们最好的拥有。爱沙尼亚国土面积45339km²，比丹麦（43096km²）、荷兰（41526km²）略大，人口只有132.93万（2021年）。如果说小，爱沙尼亚也是小而精彩：2020年全球营商环境排名第18位，2021年人均GDP超过27000美元。在全民教育水平、网络和信息化方面，更是走在世界前列，用20年时间，打造了全方位的数字爱沙尼亚（e-Estonia），成为全世界首个数字国家。目前，数字社会建设已经覆盖爱沙尼亚经济社会生活的方方面面，数字化服务的优势全面释放，极大提高了经济社会的运行效率、创新能力和国际竞争力。

国学大师季羡林提出对研究人文社会科学的人来说，资料是最重要的，搜集资料决不能偷懒，决不能偷工减料，形象说法就是要有竭泽而渔的魄力。本书的研究，全部基于爱沙尼亚原文资料（包括爱沙尼亚政府和相关机构编撰的英文资料）。正是得益于数字爱沙尼亚，我才能通过爱沙尼亚国家图书馆网站，浏览1918年11月27日以来，包括苏联时期的全部政府公开文献；才能通过政府信息网站，查阅1989年11月17日以来的所有法律、行政法规、部门和地方政府规章，了解30年来爱沙尼亚消防救援事业改革发展的点点滴滴，梳理重点法律从提出立法动议，到草案征询意见，再到议会三读审议的完整过程，如同用显微镜观看时空定格后的历史切片，抽丝剥茧，感受脉动，品味其中的折冲樽俎、跌宕起伏，知其然，更知其所以然，把握其过程，梳理其路径，思考其理论，感受其精彩，乐在其中。

没有完美的制度，只有持续的努力、渐进的成效。今年，恰逢爱沙尼亚救援局成立30周年，纵观爱沙尼亚救援事业这30年的发展，感受最深的，是时不我待的改革探索，孜孜以求的持续思考。三十而立，目前爱沙尼亚的救援体制机制、救援队伍管理、职责任务履行，总体上已相对成熟定型，但也仍然处于动态完善之中。为展现最新成果，本书的资料尽量截至2022年10月底。全书共分六章，分别是爱沙尼亚概述、爱沙尼亚消防救援简史、救援工作及救援人员管理、消防安全管理、消防救援职业体系、从民防到危机管理。

第一章爱沙尼亚概述。了解一个国家的消防救援事业，必须从认识这个国家开始；认识一个国家，必须从把握其历史脉络出发。本章第一节介绍了爱沙尼亚简史，从远古的石器时代、青铜时代、铁器时代、中世纪，到被丹麦、德意志、瑞典、俄罗斯等占领统治的700多年漫长曲折年代，再到1918年独立建国，及至1991年恢复独立后，在国家治理和经济发展方面的成功与精彩。第二节概要介绍爱沙尼亚的行政区划沿革，重点对2018年以来取消县政府，将行政区划由两级压缩到一级，从而形成的单一层级扁平化地方政府体系做了评述。

第二章爱沙尼亚消防救援简史。鉴古而知今，彰往而察来，探索过往，从历史中取得借鉴，是人类社会永恒的课题。本章梳理了近代以来爱沙尼亚消防事业的发展历程，叙述的主线，是志愿消防组织的兴起和发展、职业消防体制和现役消防体制的出现，以及恢复独立后，整合消防、民防等各类救援力量，建立综合救援体系的

历程。重点聚焦于第一次独立（19181940年）、苏联时期（19401991年）和恢复独立后（1991年至今），每个时期，都围绕重大事件和相关立法予以剖析，力求在动态发展的历史过程中，探究现今爱沙尼亚综合救援事业发展路径的内在逻辑。

第三章救援工作及救援人员管理。本章共分五节，第一节围绕《救援法》，介绍了爱沙尼亚救援工作涵盖的范围和三项原则，救援机构（包括隶属内政部的救援局和报警中心）及其职责、编制和包括28项内容的服务清单，详述了救援机构的监督职责，以职业救援站和志愿救援站为主的救援力量体系布局，分析了职业救援队伍的轮值班制度，以及救援指挥协调联动机制（包括三级救援指挥体系、院前急救领域的制度安排、国防军和准军事组织国防联盟参与救援工作、救援信息统计管理等），并就救援过程中的征用及补偿、紧急避险做了讨论。此外，还介绍了消防救援装备的发展。第二节围绕《救援组织法》，从9个方面介绍了职业救援人员的管理制度：救援人员的分类（执行《公共服务法》的救援官员，执行《劳动合同法》的救援员），救援人员的职级（四等八级）、职位和衔级，救援人员的录用和职业发展，工时制度（工作时间、待命时间的认定），工资制度，休假制度，社会保障（伤亡抚恤待遇、提前退休制度、养老金待遇），奖励，服装和标识。第三节介绍了当代志愿救援事业的发展。第四节介绍了报警中心的发展，特别是2012年以来通过欧盟统一紧急服务号码112，集中受理救援、警务、急救等各类紧急求助报警，以及新冠肺炎疫情后开通的非紧急类求助咨询号码1247。第五节介绍了消防救援教育体系，主要是内政学院所属救援学院的发展。

第四章消防安全管理。第一节归纳了刚刚完成的消防监督管理制度三步走

改革：第一步是1991年至2009年底，救援机构延续了对消防安全重点单位全面覆盖的传统监督管理模式；第二步是2010年至2020年，标志是2010年《消防安全法》基于目标管理理论，建立消防安全自查报告制度，单位的消防安全管理主体责任回归，救援机构开始引入基于风险的消防监督模式，启动了社会消防管理从管制型向自治型的过渡进程；第三步以2021年《消防安全法》重大修订为标志，全面引入由消防服务机构开展的消防安全检查，初步构建了单位承担消防安全主体责任、专业机构提供消防安全检查、救援机构实施国家监督的消防安全多元治理格局。本节还介绍了爱沙尼亚的轻罪制度和执法实践，及其在消防安全领域的运用。第二节结合营商环境测评，介绍了建筑消防设计审核和验收制度的演进，并分述了9个方面的建筑消防安全要求，包括法不溯及既往原则在消防安全领域的运用和涉及重大公共利益时的溯及既往，以及消防产品和消防技术服务质量管理的趋势等。

第五章消防救援职业体系。职业是劳动分工的产物，职业分类和职业资格管理是现代社会发展的重要基础，职业化是消防救援事业持续发展的根基。本章共四节，分别介绍了国际消防救援职业概况、欧洲资格框架和消防救援职业体系、爱沙尼亚的职业资格管理（包括职业分类和职业资格框架的演进、职业资格管理制度、职业标准、职业资格授予、职业教育等）、爱沙尼亚的消防救援及消防安全相关职业。重点介绍了救援人员职业小类的救援员救援队长救援指挥长职业，接警调度人员职业小类的接警员调度员调度中心值班长职业，以及消防安全监督员消防安全专业人员消防安全专家安防和消防系统技师安防和消防系统专业人员安防和消防系统设计师等消防救援职业，以及职业标准开发、职业资格授予程序。

第六章从民防到危机管理。1992年《爱沙尼亚宪法》划分了应急状态紧急状态，前者针对自然灾害、事故灾难和传染病疫情造成的威胁，后者针对恐怖活动、大规模暴力冲突、武装暴动等危及宪法秩序的威胁。本章一至四节，结合《民防法》《应急状态法》《紧急状态法》《危急事件准备法》《危急事件法》等立法脉络，将恢复独立后，爱沙尼亚在危机管理领域的改革进程划分为三个阶段。第五节结合1996年《爱沙尼亚国防政策主要方向》，以及2001年、2004年、2010年、2017年版《爱沙尼亚国家安全政策基础》，介绍了非传统安全风险、广义安全、关键基础设施、重要民生服务脆弱性和连续性，以及社会复原力、国家凝聚力等一系列概念，以及在国防安全、外交安全、内部安全三位一体的国家安全体系架构中，危机管理体系建设和救援工作的重要作用。

具有特别意义的是，本书定稿于党的二十大胜利闭幕之际，这是我这名有30年党龄的党员，为党的二十大奉献的最诚挚的献礼。党的二十大发出了为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴而团结奋斗的动员令，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的历史任务，让我无比振奋。如何以中国式现代化消防救援，服务于这一伟大进程，是我们的使命担当。我理解，中国式现代化消防救援，既要有各国现代消防救援事业的共同特征，更要有基于我国国情的中国特色，要惠及全体人民，要实现基本消防救援服务均等化，要服务人民对美好生活的向往，要稳中求进、循序渐进、持续推进。在这一伟大进程中，必须坚持科学发展，深刻理解中国式现代化理论，将消防救援事业融入全面建设社会主义现代化国家战略布局；必须坚持深化改革，回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路，分析扬弃借鉴国外经验，把我国的制度优势更好地转化为消防救援效能；必须坚持发扬斗争精神，知难而进、迎难而上，敢于

冲破禁区、打破樊篱，依靠顽强斗争，打开消防救援事业发展的新天地。

世界上没有放之四海而皆准的发展模式，也没有一成不变的发展道路。一种制度模式在一个国家适用，在其他国家则不一定适用。推进中国式现代化消防救援治理体系和治理能力现代化，必须与我国消防救援事业的历史传承、文化传统、经济社会发展水平紧密结合。这是一项伟大的事业，惟其艰巨，所以伟大；惟其艰巨，更显荣光。本书创作始于2020年7月，到2022年10月底定稿，用时两年有余。其间，得到了来自多方的支持、鼓励、激励和帮助，在后记中一并致谢。回看走过的路，自1988年投身消防，这项工作于我而言，就不只是职业，更是事业、责任和情怀。消防救援涉及广博，受学识和能力所限，书中定有错漏之处，敬请读者不吝赐教。

司戈

2022年11月9日

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