中国全国碳市场总体方案与关键制度研究_张希良，马爱民_9787509221501

建立健全全国碳排放权交易市场（全国碳市场）是中国生态文明体制改革的重要任务，是提高生态环境治理水平、完善环境资源价格机制的重要抓手，是探索利用市场机制控制温室气体排放的政策工具。2011年，中国获得世界银行市场伙伴准备基金（简称PMR）赠款，用于支持开展全国碳市场制度设计和深化研究。本书从全国碳市场总体设计、碳市场的若干关键要素（覆盖范围、总量设定、配额分配、MRV、抵消机制、遵约机制、市场交易监管与价格调控等）的研究、国家、地方及企业开展的行动和实践以及总结展望几个方面，对中国PMR项目研究成果进行系统集成和凝练。

前言

中国高度重视应对气候变化，把应对气候变化作为国家重大战略纳入国民经济和社会发展规划，把控制温室气体排放作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，不断完善应对气候变化体制机制和政策目标体系。建立健全全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）是中国生态文明体制改革的重要任务，是提高生态环境治理水平、完善资源环境价格形成机制的重要抓手，是探索利用市场机制推动低碳发展的重要政策工具。

世界银行于2011年成立市场伙伴准备基金（partnership for market readiness，简称PMR），支持发展中国家运用市场机制控制温室气体排放、实现低碳发展。中国同年以受赠国身份加入PMR，分2期共接受1000万美元赠款，开展全国碳市场制度设计和深化研究，执行期为2015年2月至2020年8月。在项目单位的共同努力下，中国PMR项目获得2018年度世界银行行长杰出成就奖。

中国PMR项目的目标是为中国建立全国统一的碳排放权交易市场提供政策建议和技术支持。为保障项目取得预期效果，中国PMR项目建立了日常管理、沟通协调和监督管理体系，由项目指导委员会和项目管理办公室两级监管。项目指导委员会由生态环境部（2018年机构改革前为国家发展改革委）、财政部、工信部、证监会、能源局、统计局相关司局组成，负责统筹、指导项目执行，并对重大问题进行决策。生态环境部应对气候变化司是项目指导委员会的主任单位，负责执行项目指导委员会日常事务、召集项目指导委员会会议、指导项目管理办公室开展日常项目活动。项目管理办公室设在国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（2019年前为国家发展改革委应对气候变化司），负责项目执行中的协调、管理和监督。项目管理办公室内部也建立健全了采购、财务和管理工作制度，保障项目活动规范有效实施。为保障项目研究成果质量，项目管理办公室还设立了专家委员会，由科技部、国家能源局、中国工程院、国务院发展研究中心、国家气候战略中心、国家发展改革委能源研究所、清华大学等单位的专家组成。

在筹备阶段，中国PMR项目基于当时对中国实际情况的研究，吸收了7个碳交易试点省市的初步经验，提出了《中国建立全国统一碳排放权交易市场的项目建议书》，该建议书反映了中国政府建设全国统一碳排放权交易体系的初步考虑，识别了全国碳市场的支撑体系、核心要素和应特别关注的问题。

中国PMR项目一期共包含了12个课题（附录1）。2014年3月，中国PMR项目一期发布了800万美元的总采购招标公告，开展了全国碳市场制度研究顶层设计，包括碳排放交易体系的覆盖范围、总量设定、配额分配方法和补充机制研究，交易管理办法、机制和监管体系研究，监测、报告与核查体系研究，注册登记系统功能扩展与完善，中央企业、电力企业和部分省（区、市）参与全国碳排放交易关键问题研究等活动。

中国PMR项目第一期重点研究任务及逻辑关系框架如图1所示。

2019年9月，中国PMR项目二期发布了200万美元的总采购招标公告，在一期研究成果的基础上，对全国碳市场运行中亟须解决的重点问题开展研究，包括全国碳市场注册登记系统和交易系统建设与运维评估监管及与地方系统衔接研究、碳市场运维监管研究及行业基准值研究、碳市场运行与气候投融资政策的互动影响机制研究等活动。

项目在执行过程中，通过项目招标采购及与其他国际机构和国际合作项目的合作调动了100余家国际国内研究机构、行业协会、大学、政策咨询机构和企业参与项目研究活动。

项目各项活动稳步推进，推动全国碳市场理论研究逐步深入。项目的研究成果政策转化水平较高，为全国碳排放权交易体系建设相关重点任务提供了有力的技术支撑。在国家层面，部分产出已直接应用于全国碳市场的实际工作，或形成政策储备，为2017年全国碳排放权交易体系的顺利启动提供坚强的技术支持。在地方层面，项目帮助山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、山东、重庆6个省（区、市）开展了参与全国碳排放权交易体系关键问题研究，并结合地方各自实际情况，制定了相关省（区、市）落实全国碳市场建设的重点工作任务、提出配额分配和遵约管理等方面的政策建议，增强了其参与全国碳市场建设的能力，锻炼了相关省（区、市）碳市场相关研究人员和管理队伍。

同时，项目多次组织、参加国际研讨及宣传活动。在研究成果的基础上，项目发布了全国碳市场系列培训教材，以及针对碳排放数据管理和核查的专项培训教材，累计培训55场，约12400人次。此外，中国PMR项目还对部分省市的300余家全国碳市场重点排放单位碳排放情况开展了核查、复核和调研。

本书主要基于项目的研究成果，结合全国碳市场建设的实践和进展，重点对全国碳市场的法律法规体系框架、覆盖范围、总量设定与配额分配、数据监测报告与核算、履约机制、抵销机制、体系链接，以及电力行业、中央企业和地方参与全国碳市场等方面的项目研究成果进一步凝练，形成项目的总体发现、研究结论和政策建议。本书不包括中国PMR项目追加赠款（项目二期）活动的内容。

整个报告共分九章，内容包括中国PMR项目概述、全国碳市场总体设计的考虑、碳市场的若干关键要素的研究，以及国家、地方及企业开展的行动和实践及总结展望等几个方面。电力行业、中央企业和地方参与全国碳市场等方面的研究成果，不仅与全国碳市场各要素的研究及建设紧密结合，也开展了相关能力建设等实践活动，将以专栏形式作为各章节的有益补充。

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