市政债市场与地方政府预算约束_潘功胜　主编_9787504976673

　　《市政债市场与地方政府预算约束》主要内容包括：市政债制度下硬化地方预算约束的改革、构建地方政府债务的约束和问责机制、关于编制和使用地方政府资产负债表的若干问题、澳大利亚编制州政府资产负债表的经验、地方财政风险预警体系的国际经验、市政债券信用评级制度构想、我国地方政府债券评级方法与标准探讨、商业银行对地方政府融资风险的管理等。

　　《市政债市场与地方政府预算约束》：
　　立法规定债务上限和财政透明度的作用。通过立法明确地方政府的债务上限，并要求地方政府提供全口径财务报告和保证透明度，是市场经济国家硬化地方政府预算约束的法律基础。不同的国家根据其历史和政治体制的特点，做法有所不同。比如，美国各州和地方政府均由本级议会颁布管理地方债务的法律，而巴西则在国家层面通过的《财政责任法》来对地方债务进行约束。以巴西在2000年通过《财政责任法》为例，该法及配套法律规定市级政府的净债务余额不得超过经常性财政收入的12％，并明确规定了公共债务的口径、对或有负债的财务处理办法、财务报告的频率、债务审计以及对违反财政责任法的地方政府和官员的具体惩罚条款（包括官员坐牢）等。这项法律在建立地方财政纪律方面起了非常积极的作用。从2002-2008年，巴西的公共债务占GDP的比重从55％大幅下降到38％，其中主要的债务下降来自州政府的层面。
　　中国也应该借鉴国际经验，用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限（与某些流量之间的比例上限）、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施。2013年以来，我国的一些省市也发布了对本级或下级政府负债的上限规定。比如.安徽规定，债务率超过100％且下一年度偿债率超过20％的地区，不得新增债务余额。广州、浙江、广西等地也做了类似的规定。这些情况表明，一些地方政府在加强自我约束方面正在做比较积极的努力。
　　地方政府资产负债表的作用。根据国际惯例和市场要求，只要是发行地方债的政府，就必须要编制和公布其广义政府资产负债表。这些资产负债表必须满足几个条件。一是全口径，即不但要包括政府机关事业单位，也要包括政府负有偿债责任的融资平台和其他国有企业。二是不但要包括传统意义上的直接负债，也要包括担保、应付款、通过BT方式举债等多种较为隐性的和或有负债。三是这些资产负债表必须经过独立审计。如果民间审计无法保证可信度，应该考虑让中央审计部门来审计地方政府的资产负债表。地方政府将资产和债务存量公布于众后，许多有财务知识的人士就能判断该政府的财政稳健性，也会有学者和财务分析员来比较不同地方政府的偿债能力。这种财政和债务透明度的提高，将对地方政府的债务总量以及各种显性和隐性的担保行为构成制约。最近在一些地方试编资产负债表的过程中，这种“以后要公布”的威慑力量已经开始体现出对地方政府行为的约束力。要求地方政府编制资产负债表的难度没有像有些人想象得那么大。实际上，省级政府都已经做了试编的工作，不少省市（如上海、广西、安徽等地）都已在区县政府层面开始了试编的工作。笔者估计在不远的将来财政部就可以总结经验，发布对包括省市县政府的资产负债表的指引。难度稍大的问题包括资产负债表的口径问题和资产估值问题，但都不是解决不了的。
　　信用评级的作用。地方政府在独立发债之前，一般都应该获得信用评级。评级公司从债务与偿债能力、财政表现、政府管理水平及经济前景几个方面来评价地方政府的信用风险。在国外，没有信用评级的债券一般都被视为高风险的债券，融资成本较高。要取得信用评级，地方政府必须要向评级公司披露财政收支和资产负债等信息。如果披露不足，评级公司会根据其他信息对信用风险进行评级，并提示“透明度不足”为其重要风险。
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