我国公立高校办学自主权与国家监督_袁文峰著_9787562057123

　《我国公立高校办学自主权与国家监督》一书是探讨国家与教育关系的专著。论文以法学的视角，从立法、行政和司法三个层面全面论述我国公立高校办学自主权与国家监督权的关系。认为三个层面应该做到立法中法律保留的明晰、府学关系的法治化与尊重学术自由下的有为的司法审查，这才是我国公立高校办学自主权与国家监督权应有的关系。

　百年大计、教育为本；十年树木、百年树人。这是我们对教育最为熟知的两句口号。可是，当今的教育问题太多、太深。宣传归宣传，认识才是最重要的。其中，政策和法律规范应具有的理性是认识层面的内核。
　　教育活动的出现可以说自人类出现以来就存在，并且相伴始终。在原始社会，男人负责渔猎，女人负责家务和教育。这种教育适应了当时社会发展的要求。随着生产的社会化和国家的出现，教育获得了巨大的发展。但教育和国家的关系却难以理清，难以做到各安其守。从焚书坑儒的哀鸿遍野，到独尊儒术、八股取士的只取一家、一科所致的万马齐喑，我们领略了国家这头利维坦对教育的破坏。英国著名学者李约瑟（．JosephNeedham，1900—1995）提出“李约瑟难题”：“尽管中国古代对人类科技发展做出了很多重要贡献，但为什么科学和工业革命没有在近代的中国发生？”以及后来人们延伸的“中国近代科学为什么落后”、“中国为什么在近代落后了”等等问题。答案林林总总，至少中国千年以来，在处理教育问题上的所作所为，国家实在难辞其咎。尽管如此，国家或政府仍然是“必要的恶”。于是乎，问题似乎应该转变为：如何将这种国家或政府之“恶”降至最低？
　　卢梭在其名著《爱弥儿》中说：大自然希望儿童在成人以前就要像儿童的样子。如果我们人为打乱这个次序，就会造成一些早熟的果子，他们长得既不丰满也不甜美，而且很快就会腐烂，我们将造就些年纪轻轻的博士和老态龙钟的儿童。这是卢梭在强调教育要尊重儿童成长的规律。而处理国家与教育的关系的基础是尊重教育的规律。教育的规律应参照教育对象的适性发展，所谓“因性成德”是也。实际上，在国家与教育的关系上，除了存在国家与教育对象、教育工作者、家庭等个体之外，尚有国家与学校、团体等组织之间的关系。其间，以国家、学校和学校成员三者之间的关系为核心。这些关系的正常化需要三者各安其位、各尽其分，如若德不配位（权力、权利过于扩张），则亢龙有悔矣。
　　文峰《我国公立高校办学自主权与国家监督》一书便是探讨国家与教育关系的专著。论文以法学的视角，从立法、行政和司法三个层面全面论述我国公立高校办学自主权与国家监督权的关系。认为三个层面应该做到立法中法律保留的明晰、府学关系的法治化与尊重学术自由下的有为的司法审查，这才是我国公立高校办学自主权与国家监督权应有的关系。论著资料丰富，内容翔实，贴近我国实际，观点鲜明，富有创见。当然，文中尚存在诸多不足之处，如有些论述尚需深入，资料的范围有待扩展。但这并不影响本书的理论价值和实务运用，尤其是在目前高校祛除行政化、全面推进依法治国、依法治校的背景下，此书的出版应该更加彰显其价值。
　　文峰是姜明安老师与我一起指导的博士生。他虽然在硕士阶段才起步研习法学，但却持之以恒，并且学有所获。本书是他在过去学位论文基础上修改而成的。听闻此书的出版，我欣然为序，并期待他的下一部佳作问世。

　二、高校事项法律保留的范围
　　大学自治与国家立法权间，应该是宪法层次的分权关系，不是法律层次的授权关系。申言之，大学自治既然是为学术自由与学习自由而存在的制度性权利，大学与国家之间的关系就应该是类似于人民与国家之间的关系，大学不必然代表国家行使公权力。可以类比的是，地方自治团体可以在法律没有事先授权的情形下订立自治法规，规范其与人民之间的关系。此时，地方自治法规相当于法律保留原则的“法律”，而不必以国家（中央）的法律为依据或媒介。
　　将高校事项纳入法律保留的范围，与一般的社会生活不同的是，它必须尊重大学自治的核心内容，这一点与地方自治面对法律保留的情况类似。如果无视或忽略，都会导致大学自治的内涵被彻底架空，大学自治从此名存实亡。对于地方自治，台湾“司法院大法官”释字第550号理由书认为：“所谓核心领域之侵害，指不得侵害地方自治团体自主权之本质内容，致地方自治团体之制度保障虚有化．”
　　从地方自治核心领域的界定来看，德国联邦宪法法院在裁判中曾提出两个判断标准：一是扣除法，即若将某一事项从地方自治团体肩负之任务中扣除，则地方自治将完全被掏空，那么该事项即属地方自治的核心领域；二是历史法，即某一事务能否归属地方自治之核心领域，应视其在历史上的发展以及呈现的形式加以确定。不过，德国联邦宪法法院提出的这两种判断标准，受到’学者批评。因为扣除法纯粹只是在地方自治团体肩负之任务数量上大作文章；而历史法将使地方自治团体所肩负之新兴事务（例如环保事务），因为缺乏历史意义而被排除于地方自治的核心领域之外。
　　宪法保障的自治领域，如大学自治和地方自治，纵然不免于法律保留原则的适用，但也应局限于非自治事务的细致部分，而应对自治目标与自治事项的主要部分作纲要性或概括性的规定。如果不给自治权留下空间，自治就会名存实亡。
　　讨论大学自治的核心问题，让我们的思路又返回到大学自治内涵的讨论。其实，在前面的内容中已经提及几个主要国家的大学自治，它们共通的是，大学自治有以下几个方面的内容：人事权，财政权，组织权，招生权，科研自主权，课程自主和学业、学术评量权（学位授予和教师职称评定），学校规则制定权，校园秩序管理权等。台湾学者认为，大学属于自治行政的一种，而自治行政是指“特定公法组织体，于国家赋予之法定权限内，透过特定利害关系人之参与，自行负责，以处理与该组织体相关之公法事务。”自治行政的内涵中有要素：法律形式要素、参与要素、自行负责和固有事项四个要素。固有事项是自治主体自行负责的核心领域。固有事项的性质和范围依据自治行政主体的性质而有所不同，但是固有事项都与自治主体和特定利害关系人息息相关。
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