中国社会体制改革30年回顾与展望_宋晓梧_9787010073606

是纪念改革开放30周年重点书系之一。为隆重纪念改革开放30周年，中央宣传部、新闻出版总署组织了《强国之路——纪念改革开放30周年重点书系》，目的在于从历史的角度，展示中国共产党领导的伟大实践、中国人民的伟大创造精神、改革开放30年的伟大历程和辉煌成就，总结改革开放30年的宝贵经验，探索人类社会发展规律、社会主义建设规律、中国共产党执政规律；宣传中国特色社会主义，宣传中国特色社会主义理论体系，从而深化党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验教育，使全党全国各族人民提高坚持党的十一届三中全会以来的理论和路线方针政策的自觉性和坚定性，进一步坚定在新的历史条件下继续推进改革开放、走中国特色社会主义道路的决心和信心，为继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐营造良好氛围，为夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面提供强大思想保证，激励和鼓舞全党全国各族人民万众一心为夺取全面建设小康社会新胜利而努力奋斗。　　纪念改革开放30周年，是全面贯彻落实党的十七大精神的重要举措，是党和国家政治生活中的一件大事。该套书系内容系统、全面，立

第一章　劳动就业体制改革
　　劳动就业体制改革是我国社会体制改革的重要内容，20世纪70年代以来的大规模社会经济变革都与劳动就业问题密切相关，劳动就业体制改革在很大程度上影响着社会经济变革的步伐。伴随着社会主义市场经济体制改革目标的逐步确立，劳动就业从计划配置为主转向市场配置为主，这样一种根本性的转变波及劳动就业的各个方面，使劳动就业体制改革取得了很大成绩，也面临着严峻的考验。改革开放30年，有必要回顾劳动就业体制改革的历程，客观评价改革取得的成绩，认真总结改革的经验，明确未来发展的思路。
　　一、我国劳动就业体制改革历程
　　我国劳动就业体制改革的路径选择是坚持市场化改革方向，逐步改变传统的计划型劳动就业体制，形成与社会主义市场经济体制相适应的市场型劳动就业体制。劳动就业体制改革进程受制于社会主义市场经济体制改革目标的确立过程，同时，由于劳动就业体制改革涉及面很广，它又影响到我国经济社会体制改革的全局。大体上看，我国劳动就业体制改革经历了双轨就业体制（1978-1992年）、市场导向改革（1992-2003年）和全面深化改革（2003年至今）三个阶段。
　　（一）双轨劳动就业体制阶段
　　从1978年到1992年，我国对原有的计划就业体制进行了改革，部分引入市场就业机制。市场就业机制首先在国有企业的新进职工中推行，原有职工仍然保留计划经济时期统包统配的旧体制。同时，伴随着多种经济形式和经营方式的出现，民营经济发展，其职工就业基本上由市场配置。因此，这一阶段的劳动力配置分为两部分：一部分仍然是由国家行政控制，另一部分则由市场调节，劳动力配置实行双轨运行体制。
　　1.对计划就业体制的突破
　　从20世纪50年代末一直到改革开放之前，我国实行的是统包统配的劳动就业制度，这种制度不仅使政府在就业问题上背上了沉重的包袱，越来越多的人等待政府的安置，更为重要的是，从实行这种制度以后，就业的路子越走越窄。1978-1981年间，大量新增劳动力出现，到1978年年底，每年进入劳动年龄的人口都在2100万-2700万人之间，而城镇积累下来的待业青年多达530万人，再加上大批知识青年返城，造成劳动力供求严重失调，我国城镇面临着空前的就业压力。根据国家劳动总局的推测，从1980-1985年，城镇企业需要就业的人数为3700万人。原计划经济体制在赶超战略指导下经济结构偏向重工业，经济发展吸收劳动力的能力相对较弱，面临严重的就业压力，过去采用的安置就业的手段已经不能完全奏效，由国家“统包统配”的劳动就业制度再也无力延续下去。为解决严重的城市失业问题和创造新的就业机会，中共中央在1980年和1981年分别举行了两次全国性的劳动工作会议。在1980年8月的全国劳动工作会议上，中央要求动员各行各业以及社会多方面力量解决就业问题，并在此会议上提出了“国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业，劳动者自己组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针。主要做法是由过去主要依靠国有（全民所有制）单位安排就业转变为国有、集体、个体共同发展，并通过私营经济和外商投资经济扩大就业；由过去主要依靠发展工业特别是重工业吸收劳动力，转变为通过发展劳动密集型的第三产业和消费品工业扩大就业；由过去单纯依靠行政调配手段组织管理就业转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业；由过去消极等待国家招工安置转变为鼓励劳动者积极创业，其中一个创举是依靠社会多方面力量和待业人员的积极性，兴办劳动就业服务企业，劳动力市场开始发育。“三结合”就业方针实质上是党的十一届三中全会提出的多种经济形式并存的经济政策在就业工作上的具体体现。这一就业方针的提出，突破了统一安置就业的计划劳动制度，打破了由国家完全解决就业的旧体制，开始了我国的劳动就业体制改革。“三结合”就业方针在实践中取得了很好的效果，在短时间内顺利地度过了当时的就业高峰，解决了城镇待业人员的就业安置问题，促进了就业渠道多元化格局的形成。我国城镇登记失业率由1978年的5.3％下降到1980年的4.9％，1985年更是下降为1.8％。当然，我们也要看到这一改革措施在最初的几年主要着力于扩大就业容量和缓解就业压力，制度方面存在的一些重要问题还没有涉及，对于整个传统劳动就业体制来说，还只是一次局部性调整。
　　2.劳动合同制的推行
　　计划经济体制下，政企不分，政府全面控制企业劳动就业和工资制度，企业没有用工自主权，在职工收入分配上实行平均主义。这种安排抑制了企业职工的生产积极性。从1984年开始，随着我国经济体制改革的重心由农村转向城市，搞活国有企业成为整个经济体制改革的中心环节。搞活国有企业起步于扩大国有企业自主权，使国有企业获得部分生产经营决策权，打破固定工制度，实行劳动合同制度，使企业可以根据生产的需要适时增减员工。1986年7月，国务院颁布了有关实施劳动合同制度的四个暂行条例，包括《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，要求企业招工面向社会，公开招考，择优录用，并对新招收的职工实行劳动合同制，以改变过去长期实行的终身就业体制。劳动合同制的实施，为企业择优录用职工提供了前提，在新增工人中确立了劳动供求双方的自主权，用工主体开始由国家向企业转换。这四个条例的颁布和实施是劳动就业体制进一步改革的起点，也是我国劳动关系契约化的第一步。由此，劳动就业开始实行“两个选择”（后称“双向选择”）。“两个选择”的意思是：单位招人择优录用，劳动者择优就业。在这种情况下，完全沿用固定工制的调配方法已不能解决劳动力进出企业的流动问题，需要新的途径。1992年国务院又颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋予企业用人自主权，国家不再下达用人计划，企业用人的数量、条件、方式、招用时间完全由企业自主决定。企业的用工自主权得到进一步的落实，为劳动合同制的推行创造了条件。国有企业内部劳动合同制从试点到全面推开，在新增职工中打破了固定工制度，但是，劳动合同制在试行过程中采取的是双轨式的改革方案，只在新招收的工人中实行劳动合同制，老职工仍旧保留固定工制度。
　　3.优化劳动组合
　　在“三结合”就业方针实施的基础上，为提高国有企业生产效率，20世纪80年代末到90年代初，劳动就业制度改革的重点转向了“固定工”制度。由于传统劳动就业体制的巨大惯性使国家在改革原有固定工制度时，采取了渐进的步骤，即：通过实行优化劳动组合，在企业内部消
　　化部分富余人员。1988年，为了推进劳动合同制，搞活固定工制度，提高劳动效率，改善劳动管理，国有企业开始实施“优化劳动组合”，根据企业生产和经营的需要，在先进合理的编制定员的基础上通过考试考核，择优上岗，对管理人员和工人分别进行聘用和组合，并签订上岗合同，以形成具有较高劳动效率的劳动组织。1990年《劳动部关于继续做好优化劳动组合试点工作的意见》，提出在国有企业实行优化劳动组合来解决冗员问题，开始触及传统劳动就业体制中的固定工制度。1993年4月，国务院发布了《国有企业富余职工安置规定》，确定了“企业自行安置为主，社会帮助为辅，保障富余职工基本生活”的分流安置富余职工的原则。优化劳动组合对改善企业经营管理、调动职工积极性、增强企业活力起到了一定的作用，但是，当时包括失业保险制度在内的其他相关配套制度尚未完善，劳动力市场还未充分发育，职工缺乏对公开失业的心理承受能力，优化劳动组合的作用具有很大的局限性。又由于优化劳动组合后分流的富余职工仍采取企业内部消化的办法，使企业经营者在优化劳动组合中面临很大压力，并未从根本上解决计划经济体制下国有企业隐性失业的问题。
　　4.城乡二元劳动就业体制的松动
　　随着农村家庭联产承包责任制的确立和发展，农村的经济面貌发生了巨大变化，20世纪80年代以后，农村富余劳动力越来越多，由于户籍制度和城镇用工制度的限制，农村富余劳动力还不可能大规模流入城市，大力发展乡镇企业便成为吸纳农村富余劳动力的主要形式。乡镇企业是由农村的社队企业发展起来的集体经济，主要从事工业、农业、建筑业、商业、饮食业和交通运输业的生产和服务。1978-1988年，乡镇企业发展迅猛，成为转移农村富余劳动力的主要渠道。从1978年到1983年，乡镇企业新增就业人员408万人，到1988年年底，乡镇企业总产值增至6500万元，乡镇企业就业人数达到9545万人。1989年以后，由于受宏观经济环境的影响，乡镇企业发展速度转缓，就业人数出现下降，农村富余劳动力开始向城镇转移。城镇户籍制度等制约农村劳动力转移的因素开始有所松动。1984年10月，国务院发布的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续。这一户籍制度方面的初步改革放宽了对农村劳动力流动的行政限制。1985年1月，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确提出要扩大城乡经济交往，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。这些政策的出台表明城乡分割的劳动就业体制开始松动，越来越多的农村劳动力通过城乡之间和区域之间的流动，寻求到新的就业空间，农村劳动力开始向城镇转移，我国农村劳动力的就业结构开始发生明显变化。劳动部门从20世纪90年代开始着手统筹城乡就业，1991年5月，劳动部、农业部、国务院发展研究中心共同推动了“中国农村劳动力开发就业试点项目”，探索统筹城乡就业，促进农村劳动力就业的途径。

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